II SA/Gl 1548/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. udzielił A Sp. z o.o. w W. (dalej jako: inwestor) pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. : "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej B o numerze [...] na dachu istniejącego budynku", na działkach nr 1 i 2 obr. [...] w S. (ul. [...] [...]). Obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003, nr 192 poz. 1883) i obejmował m. in. działkę nr 3 (ul. [...] [...]), należącą do skarżących. W piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. skarżące wniosły do Wojewody Śląskiego odwołanie od powyższej decyzji. W treści odwołania wskazały, że przedmiotowa inwestycja nie może być postrzegana jako inwestycja celu publicznego, albowiem na sąsiednim budynku funkcjonuje już inna stacja bazowa - sieci [...]. Zakwestionowały także sporządzoną przez inwestora analizę rozkładu pól elektromagnetycznych, która wg nich znacząco zaniża obszar oddziaływania tych pól i wysokość ich natężenia. Ponadto skarżące argumentowały, że realizacja spornej stacji bazowej ogranicza ich prawo własności w zakresie ewentualnej przyszłej nadbudowy ich budynku. Decyzją z [...] r. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzając, że skarżące nie są stronami postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to zaś, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ podniósł, że przepisem, wprowadzającym ograniczenie dla zagospodarowania działek budowlanych ze względu na odziaływanie pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje bazowe telefonii komórkowych, jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) stanowiący, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przepisy odrębne, w rozumieniu ww. ustawy, zawarte były w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania planowanej inwestycji w oparciu o przepisy - obecnie już nieobowiązującego - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), zgodnie z którym, w miejscach dostępnych dla ludności gęstość mocy nie powinna przekraczać 0,1 W/m2. Jednocześnie jednak organ wskazał, że w/w rozporządzenie utraciło moc w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448). W postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowych, krąg stron ustalany jest na podstawie "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" - dalej "analizy" (stanowi ona załącznik do projektu budowlanego). Dokument ten przedstawia obszar pola o gęstości mocy większej od 0,1 W/m2 dla poszczególnych anten oraz wartość sumaryczną mocy wszystkich anten (tych już istniejących i tych realizowanych). Na podstawie tej analizy i obliczeń w niej zawartych właściciele działek, znajdujących się w tym obszarze, są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analiza ta, przeprowadzona w oparciu o nowe rozporządzenie, które zwiększyło wartość dopuszczalnej gęstości mocy dla poszczególnych zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego wykazała, że: "..nie ma zagrożenia, że superpozycja pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji spowoduje występowanie pola elektromagnetycznego w wartościach gęstości mocy wyższych od dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności... ". W związku z tym organ stwierdził, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa skarżące, a także pozostałe określone przez organ I instancji strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę kwestionowanej stacji bazowej utraciły przymiot strony tego postępowania, bowiem obszar oddziaływania spornej stacji bazowej obejmuje tylko tereny działek inwestycyjnych nr ewid.: 1 oraz 2. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów, sformułowanych w treści odwołania i w innych pismach procesowych. Wskazały przy tym przede wszystkim, że według nich dla przedmiotowej inwestycji powinien zostać opracowany raport oddziaływania na środowisko, który uwzględniałby również drugą stację bazową sieci [...] , istniejącą na sąsiednim budynku. Według skarżących suma EIRP sektorowych anten sieci [...] i sieci B przekracza dopuszczalne prawem wartości. Podniosły również zarzuty dotyczące przedłożonego przez inwestora opracowania, dotyczącego wartości promieniowania elektromagnetycznego. Skarżące podniosły ponadto, że Prezydent Miasta S. , który wydał decyzję jako organ I instancji, powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy, albowiem Miasto S. przekazało inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością przy ul. [...] [...] na cele budowlane, a następnie udzieliło tej spółce pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotową decyzją Wojewoda Śląski umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżące nie są stronami postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448) organ stwierdził, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz opracowanej w oparciu o nowe rozporządzenie, analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej - skarżące, a także pozostałe określone przez organ I instancji strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę kwestionowanej stacji bazowej, utraciły przymiot strony tego postępowania, bowiem obszar oddziaływania spornej stacji bazowej obejmuje tylko tereny działek inwestycyjnych. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 895/20, według którego "organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Za utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18; 16 grudnia 2019 r., II OSK 3141/18; 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17; 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17– wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane, np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia czy wymagania przeciwpożarowe lub czy nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w niniejszej sprawie - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (tak NSA w wyrokach z: 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17; z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18)". Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślenia wymagało, że – jak wielokrotnie stwierdził NSA (m.in. w cytowanych wyżej orzeczeniach) - ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - w kontekście wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji - zawiera zasadniczo element potencjalności. NSA podkreślił, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora – w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r., odnosząc się do zarzutów skarżących – podniósł, że prawo do nadbudowy ich budynku nie zostanie w żaden sposób ograniczone, gdyż inwestor dopuszcza na tę okoliczność np. zmianę mocy nadawczej anteny, zmianę azymutu anteny czy też zmianę kąta jej pochylenia. Przytoczona argumentacja pełnomocnika inwestora również przemawia więc za tym, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Pełnomocnik potwierdził przecież, że prawo do nadbudowy budynku skarżących może być uzależnione od zmiany przez inwestora mocy nadawczej anteny, zmiany azymutu anteny czy też zmiany kąta jej pochylenia. Tymczasem – jak stwierdził NSA w cytowanym wyżej wyroku - sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane, np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia czy wymagania przeciwpożarowe lub czy nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. W podsumowaniu wskazać zatem należało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskutek stwierdzenia, że skarżące utraciły przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kwestionowanej stacji bazowej, a więc, że nie są stroną jako podmioty, którym mogą zostać wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu z uwagi na poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego tej stacji bazowej. W konsekwencji tego, umarzając postępowanie organ naruszył także art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. W przedmiotowym postępowaniu nie podlegała ocenie Sądu kwestia zasadności zarzutów podniesionych przez skarżące w odniesieniu do powyższego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem zakres rozpoznania sprawy przez Sąd obejmował kontrolę zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni wskazania wynikające z powyższych rozważań. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących (solidarnie) kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi.