II SA/Wa 566/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przedmiotowe świadczenie nie może być wnioskodawczyni przyznane, bowiem nie spełniła dwóch przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. nie wykazała szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym oraz braku niezbędnych środków utrzymania. W toku postępowania organ ustalił, że Z. J. na przestrzeni 45 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała jedynie 4 lata, 7 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jak również w dziesięcioleciu przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy nie udokumentowała żadnego okresu ubezpieczenia. W okresie od [...] sierpnia 1998 r. do [...] marca 2018 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ zaznaczył, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, aby w wykazanym okresie wnioskodawczyni nie mogła podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. ustalił u Z. J. całkowitą niezdolność do pracy dopiero od [...] marca 2018 r. do [...] października 2020 r. i nie znalazł podstaw do orzeczenia niezdolności do pracy w dniu [...] maja 1997 r. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał także, że sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto rezygnacja z pracy zawodowej z uwagi na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny jest dobrowolnym wyborem każdej osoby i nie może być traktowany jako przesłanka przyznania świadczenia w myśl art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto organ podał, że średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny stanowi wynagrodzenie męża wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia w Nadleśnictwie [...] w kwocie 5.670,75 zł brutto. Wykazany zatem dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny w wysokości 2.835,38 zł brutto, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto, a zatem strona nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jednocześnie wyjaśnił, że choć sytuacja materialna jest trudna, to świadczenie określone w powołanym wyżej przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Z. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. Uznając rozstrzygnięcie za krzywdzące wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zebranie i zbadanie materiału dowodowego, a także błędne ustalenie stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. jest ubezpieczona, nie spełnia warunków do otrzymania świadczeń w trybie zwykłym, nie ma środków utrzymania, jest całkowicie niezdolna do pracy. Z. J. wskazała, że do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy sprawowała opiekę nad teściem (od [...] marca 2006 r. do jego śmierci – [...]marca 2012 r.), który był inwalidą wojennym, częściowo niezdolnym do pracy w związku z działaniami wojennymi oraz trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Ponadto od [...] maja 2016 r. do [...] marca 2018 r. opiekowała się również teściową, której niepełnosprawność została zaliczona jako znaczna, z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji do czasu kiedy sama była do tego zdolna. Podkreśliła, że w latach 1990-2018, ponad wyżej sprawowaną opieką nad teściami, kończyła szkołę średnią, mieszkała na wsi, wyszła za mąż i zajęła się wychowaniem dzieci. Od początku pełnoletniego życia, tj. początku lat 90-tych, wobec zmian gospodarczych, politycznych młodym osobom (zwłaszcza kobietom), bez wykształcenia, pochodzącym ze wsi, zdecydowanie trudniej było odnaleźć się zawodowo w nowej rzeczywistości. Zaznaczyła, że w miarę możliwości, jakie panowały na rynku pracy, podejmowała próby znalezienia zatrudnienia, poszukiwała aktywnie pracy na lokalnym rynku, była także zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nigdy nie odrzuciła żadnej oferty pracy, jednak nie dostawała jej z uwagi na fakt, że jest kobietą, ma małe dzieci lub utrudniony dojazd do pracodawcy z jej wsi. Wbrew twierdzeniu organu w niniejszej sprawie zaszły szczególne okoliczności, niezależne od jej woli, niezawinione, wynikające ze splotu obiektywnych okoliczności, niekiedy powiązanych z subiektywnymi, ale nie dominującymi i usprawiedliwionymi, niedające się usunąć nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności o kontynuowanie, czy podjęcie na nowo zatrudnienia, przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ją z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Skarżąca zaznaczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem. Obecnie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki i specjalistycznej diety (pozajelitowe żywienie przez kroplówkę). Wyjaśniła, że wskazana w zaświadczeniu o zarobkach wysokość wynagrodzenia jej męża jest nieadekwatna, bowiem umieszczono w nim, oprócz zasadniczego wynagrodzenia, które wynosi 3.020 zł netto miesięcznie, także nagrodę, premię i nadgodziny. Po odliczeniu kosztów związanych z wizytami lekarskimi i kontrolnymi oraz dietą do dyspozycji pozostaje kwota 1.700 zł, która przeznaczana jest na żywność, środki higieny osobistej i domowej, leki, a także utrzymanie samochodu niezbędnego do dojazdów do pracy męża, lekarza i szpitala. Oświadczyła, że obecnie nie ma żadnych oszczędności. W ocenie skarżącej, dostarczyła ona organowi pełną dokumentację potwierdzającą powstanie trudnych do przezwyciężenia przeszkód i stanów dotyczących jej zdrowia, na które nie miała wpływu i które uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, mimo że nie miała wówczas orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto udowodniła, że istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające jej podjęcie i kontynuowanie zatrudnienia, a tym samym opłacanie składek na ubezpieczenie, ponieważ nie było dla niej miejsc pracy ani ofert. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącą z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji powyższego pojęcia. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organ administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia. W ocenie Sądu rację ma organ orzekający, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Przyjąć zatem należy, że kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00; 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14 oraz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że Z. J. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącej, na który składa się wynagrodzenie jej męża z tytułu zatrudnienia w Nadleśnictwie [...] przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1100,00 zł brutto. Jak bowiem wynika z zaświadczenia pracodawcy B. J. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] średnie wynagrodzenie brutto wymienionego z ostatnich 3 miesięcy, stanowiące podstawę emerytalno – rentową, wynosiło 4759,08 zł, co daje kwotę 2379,54 zł brutto na osobę. Skarżąca nie neguje, że dysponuje wskazaną kwotą, lecz uznaje ją za niewystarczającą w zestawieniu z wydatkami ponoszonymi na leczenie. Oznacza to że skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ma to jedynie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż ".. oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało, że organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku. Wskazać należy, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Wobec tego należało przyjąć, że stanowisko organu jest prawidłowe. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Skoro zatem w sytuacji skarżącej przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów i w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. W tej sytuacji nie ma większego znaczenia, czy w sprawie ziściła się ustawowa przesłanka szczególnych okolicznych stojących na przeszkodzie w nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.