I OSK 2532/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 37/19 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., po rozpoznaniu skargi M.P. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł oraz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej bądź przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na uznaniu, że na skutek bezczynności organu skarżąca doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie sumy pieniężnej, podczas gdy skarżąca, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie otrzyma po spełnieniu przesłanek środki na cały wnioskowany okres zasiłkowy i tym samym nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty. Analiza przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej stronie skarżącej jest niezależne od możliwości orzeczenia grzywny za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na co wskazuje zastosowanie spójnika "lub" w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 599/21). Oznacza to, że suma pieniężna może zostać przyznana nie tylko jako odpowiednik grzywny, tj. w jej zastępstwie, ale także wraz z nią. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się bowiem, że cele grzywny orzekanej na podstawie art. 149 ust. 2 ppsa i sumy pieniężnej przyznawanej w oparciu o ten przepis są zbliżone, chociaż nie są tożsame. O ile bowiem w przypadku grzywny środek ten ma pełnić funkcję represyjno-dyscyplinującą, to przyznanie stronie sumy pieniężnej pełni dodatkowo funkcję rekompensacyjną za dolegliwości i niedogodności, których doznała na skutek bezczynności tego organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1283/20, z 3 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 2012/20, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19, oraz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2348/20). Zaznaczyć przy tym należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rekompensata ta nie ma charakteru odszkodowania ani zadośćuczynienia i nie zastępuje tych form rekompensaty przyznawanych na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Brak zatem wykazania przez stronę skarżącą określonej szkody majątkowej lub niemajątkowej, który jest niezbędny w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie stanowi okoliczności wykluczającej przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, które następuje na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu określonych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21). Odnotować także należy, że już sama nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną u strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 406/19 oraz I OSK 259/19). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał wniosek o przyznanie sumy pieniężnej zawarty w skardze. Postępowanie przed Wojewodą [...] trwało bowiem od 5 lipca 2018 r. do 24 kwietnia 2019 r., tj. 9 miesięcy, a jego zakres sprowadzał się do oceny, które przepisy powinny znajdować zastosowanie w sprawie administracyjnej. Opóźnienie stwierdzone w tym postępowaniu spowodowane było przyjętym przez organ sposobem załatwiania spraw, tj. przydzielaniem spraw pracownikom według podziału alfabetycznego nazwisk wnioskodawców, i zmianą przez skarżącą nazwiska w toku postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego metodologia pracy organu nie powinna wywierać negatywnych skutków dla stron postępowania, a obowiązkiem organu jest zapewnienie, aby obsługa interesantów odbywała się sprawnie i z poszanowaniem ustawowych terminów załatwiania spraw czego nie gwarantowała pragmatyka służbowa przyjęta przez organ w okresie rozpoznawania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Okoliczności te wskazują, że przyznanie w rozpoznawanej sprawie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa było zasadne, co też zostało właściwie ustalone i umotywowane przez Sąd pierwszej instancji. Na marginesie powyższego należy wskazać, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 651/21). Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie takie okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiły, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odstąpił od przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji.