II SA/Kr 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 23 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę R. S. wnioskiem z dnia 4 grudnia 2020 r.(data wpływu 23 grudnia 2020 r.) zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w T. w trybie dostępu do informacji publicznej o wydanie wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w roku 2018 w sprawach prowadzonych pod symbolem 056 i 056s, zarejestrowanych w repertorium C oraz Ca. Zaznaczył, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Organ I instancji wezwał zainteresowanego do wykazania w terminie 7 dni, iż udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wniósł żadnego pisma. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Sądu Okręgowego w T. decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., działając w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) odmówił udostępnienia R. S. żądanej przez niego informacji publicznej. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca, pomimo wystosowanego do niego wezwania organu, nie przedłożył żadnego pisma wykazującego istnienie interesu publicznego. Prezes Sądu Okręgowego w T. podniósł też, że istota i charakter żądanych informacji wskazują, iż zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez wnioskodawcę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania i tym samym nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, który dawałby podstawę do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. R. S. w odwołaniu od powyższej decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w T. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych animizacja 22 orzeczeń dokonywana w dodatku za pomocą systemu komputerowego nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. w decyzji nr [...] z dnia 23 marca 2021 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ocenę Prezesa Sądu Okręgowego w T., że żądana informacja w zakresie kopii 22 wyroków wraz z uzasadnieniem, wydanych w roku 2018 r. w ww. sprawach jest informacją przetworzoną. Prezes Sądu Apelacyjnego uznał również za słuszne zapatrywania organu I instancji, że przygotowanie wnioskowanej informacji byłoby czasochłonne, ponadto wiązałoby się z zaangażowaniem pracownika, a w konsekwencji zakłóciłoby normalny tok działania Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w T. i utrudniło wykonywanie przypisanych mu zadań. Wobec powyższego, skoro informacja publiczna, której domagał się wnioskodawca, jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał by była ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, to w ocenie organu odwoławczego odmowa jej udostępnienia była zasadna. Nadto stwierdzono, że R. S., składając w zbliżonym czasie do tego samego organu wnioski o podobnej treści, nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Na powyższą decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R. S., wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając skargę, skarżący przytoczył tożsame argumenty co w odwołaniu, a mianowicie, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej przez niego informacji publicznej jako przetworzonej, bowiem anonimizacja orzeczeń jest dokonywana za pomocą systemu komputerowego i zanonimizowanie 22 orzeczeń nie może sprawić sądowi większego problemu, a już na pewno nie może stanowić o przetworzeniu informacji. Stanowisko to zostało podtrzymane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w K. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne to, że Prezes Sądu Okręgowego w T. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak twierdzi organ), czy też informacją prostą (jak twierdzi skarżący). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.– prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał WSA Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA). Zgodnie z dominującym aktualnie poglądem reprezentowanym w orzecznictwie i doktrynie, do którego przychyla się Sąd w niniejszym składzie – w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyżej przedstawiany pogląd. Ponadto Sąd podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2020 r., II SA/Łd 493/20, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Prawdą jest, że samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA). Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała przy tym okoliczność znana Sądowi z urzędu, że analizowany tu wniosek skarżącego z 4 grudnia 2020 r. nie był jedynym takim jego wnioskiem skierowanym do Prezesa Sądu Okręgowego – skarżący sukcesywnie występuje z analogicznymi wnioskami obejmującymi kolejne lata kalendarzowe. W konsekwencji należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżący wnioskował w rzeczywistości o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, nie zaś informacji prostej. Takie stanowisko zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny w licznych, analogicznych sprawach (por. np. wyroki NSA: z 28 października 2016 r., I OSK 1656/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 908/15, I OSK 1297/15 i I OSK 1513/15; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17; z 22 listopada 2018 r., I OSK 2587/16 i I OSK 2622/16 – dostępne w CBOSA). Z dostępnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie bazy orzeczniczej sądów administracyjnych (CBOSA) wynika, że skarżący tego rodzaju wnioski, jak w niniejszej sprawie, złożył do sądów powszechnych w całej Polsce (por. przykładowo wyroki w sprawach: WSA w Łodzi sygn. akt: II SA/Łd 626/20, II SA/Łd 493/20, II SA/Łd 425/20; WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 297/20; WSA we Wrocławiu sygn. akt: IV SA/Wr 237/20, IV SA/Wr 358/20, IV SAB/Wr 221/20; WSA w Gdańsku sygn. akt: II SAB/Gd 53/20, II SAB/Gd 61/20; WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SAB/Bd 35/20; WSA w Gliwicach sygn. akt III SAB/Gl 136/20; WSA w Poznaniu sygn. akt: IV SA/Po 462/20, IV SAB/Po 36/16; WSA w Rzeszowie sygn. akt: II SA/Rz 639/16, II SAB/Rz 41/20, II SAB/Rz 25/20). Podkreślenia wymaga, że norma zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma na celu przeciwdziałanie lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (zob. wyroki NSA: z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, LEX nr 1612055; z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10, LEX nr 745157). Dlatego też trzeba stwierdzić, że organ słusznie wezwał R. S. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru (nie-przetworzonego) żądanej informacji. W rezultacie Prezes Sądu Okręgowego, jako organ I instancji, zasadnie odmówił R. S. udostępnienia wnioskowanych informacji, a Prezes Sądu Apelacyjnego, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy. Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna, z uwagi na jej zakres przedmiotowy i czasowy, miała w istocie charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał – pomimo wezwania go przez organ – istnienia wymaganego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie żądanej informacji. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił. Rozstrzygnięcie o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego pozostawiono referendarzowi sądowemu, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.