II GSK 218/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 290/20 w sprawie ze skargi "A." S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 290/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi "A." S.A. w G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji niemającej charakteru niszczącego korzysta z przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie w sytuacji, gdy powołany przepis prawa materialnego stanowi źródło interesu prawnego legitymującego do udziału w sprawie inicjowanej wnioskiem podmiotu zamierzającego prowadzić opisaną działalność tylko tych przewoźników, dla których działalności projektowana linia regularna niesie za sobą potencjalne zagrożenie i to w stopniu niszczącym, a nie w jakimkolwiek zakresie. Pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, organ zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że Burmistrz Władysławowa decyzją z [...] czerwca 2019 r. udzielił B. Sp. z o.o. Oddział w T. (dalej "uczestniczka postępowania") zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] przez [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. SKO w Gdańsku umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że samo występowanie konkurencji na rynku przewozów nie uzasadnia interesu prawnego innych przewoźników (w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.) w sprawie dot. zmiany zezwolenia udzielonego wnioskodawcy. Organ uznał, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób realne kolizje czy też przewidywane kolizje godzin odjazdów w ciągu 2 miesięcy przekładają się na spadek rentowności linii przez nią obsługiwanej, nie wskazała też, ilu pasażerów może stracić i jakie to ma skutki ekonomiczne. Tym samym skarżąca nie wykazała zagrożenia w stopniu niszczącym dla rentowności linii [...]. Z tych powodów organ przyjął, że skarżąca nie posiada interesu prawnego wywiedzionego z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. i tym samym nie jest stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez organ w złożonej skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. NSA nie podziela zarzutu naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji niemającej charakteru niszczącego korzysta z przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie. Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Natomiast rozważania organów, pozbawione takiej analizy uznawano za zbyt ogólnikowe i przedwczesne – jako przeprowadzone w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy, podkreślając że nie wynika z nich, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1426/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3242/17; 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Przewidziana art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, b u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami. Słusznie więc WSA wywiódł, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia, a nie do ograniczenia kręgu stron postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, dokonawszy prawidłowej wykładni przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., zasadnie uznał, że skarżąca spełniła przesłanki do bycia stroną postępowania, określone w art. 28 k.p.a., a jej odwołanie powinno zostać rozpoznane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.