VII SA/Wa 1774/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M N na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę I. Przedmiotem skargi wniesionej przez M N prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (dalej jako Skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2020 r. znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] podejmujące z urzędu postępowanie o stwierdzeniu nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] zawieszone postanowieniem [...]PWIS z [...] lipca 2019 r. znak: [...]. II. Po rozpatrzeniu zażalenia wywiedzionego przez skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny wspomnianym postanowieniem z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 134 w zw. z art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie [...]PWIS z [...] czerwca 2020 r. Jak wyjaśnił, przedmiotem zażalenia było postanowienie [...]PWIS w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez PPIS w [...] z [...] listopada 2018 r., wydanego w trybie art. 97 § 2 k.p.a. W związku z powyższym organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. stronie przysługuje zażalenie w przypadku zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Istotą art. 101 § 3 k.p.a. jest zapewnienie stronie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Rozwiązanie to odpowiada zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 12 k.p.a. Odwołując się do k.p.a. GIS zauważył, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 2 tej ustawy (podejmującego z urzędu zawieszone postępowanie), kodeks nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania z chwilą jego wydania jest w związku z tym ostateczne. Strona może je kwestionować wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym. W związku z niedopuszczalnością zażalenia GIS nie odnosił się do merytorycznych argumentów sformułowanych w tym środku. III. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł M N prowadzący działalność pod firmą "[...]", zaskarżając je w całości. W skardze zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]PWIS z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania o stwierdzenie nieważności, wydanego z rażącym naruszeniem prawa wobec braku spełnienia przesłanek do podjęcia zawieszonego postępowania; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy złożenie zażalenia było dopuszczalne; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, nieuchylenie i nieumorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez GIS oraz pomimo braku podstaw do uznania, że opublikowanie na stronie Internetowej "Oceny bezpieczeństwa stosowania konopi siewnych w żywności ze względu na obecność THC i CBD" Komisji Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia Rady Sanitarno-Epidemiologicznej przy GIS, stanowi przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto skarżący na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł o przedstawienie przez tutejszy Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu "Czy na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest zaskarżenie zażaleniem postanowienia o podjęciu zawieszonego na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego?" IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. V. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest bezzasadny. Jak słusznie wskazał już organ odwoławczy, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku sprawy postanowienia służy stronie zażalenie, jedynie gdy kodeks tak stanowi. Powyższe oznacza, że zażalenie może zostać wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w k.p.a. lub których możliwość zaskarżenia wynika z przepisów szczególnych. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. W niniejszej sprawie podstawę prawną postanowienia GIS stanowił art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżalnymi są postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W powyższej sytuacji, z uwagi na to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wywiedzenia zażalenia od postanowienia w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania, słusznie organ odwoławczy zastosował powyższe przepisy k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność tego środka. Rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i zasługuje na pełną aprobatę. Należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym prezentuje stanowisko, że treść art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne, nie służy zażalenie. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiej treści w orzecznictwie niejednomyślnie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, co znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r. OPS 4/00. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. istotnie zmodyfikowała treść art. 101 § 3 k.p.a. w ten sposób, że obecnie stanowi on, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd wskazuje, że powyższa zmiana w sposób oczywisty wpłynęła na treść i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Obecnie oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania, które tamuje dalszy tok postępowania. Organ administracji zarówno przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania, jak i przy odmowie zawieszenia postępowania ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego jego prowadzenia. W ocenie Sądu istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, stosownie do zasady generalnej szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z 3 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 885/15 z uzasadnienia którego wprost wynika, że dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie pozwala na uznanie za aktualną dotychczasowej wykładni tego przepisu. Wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została bowiem ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2536/14, wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2372/14, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2992/12, P.M. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. XI z 2014 r., M. Romańska w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. z 2015 r., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", monografie Lex 2012). Mając powyższe na względzie należało uznać, że organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo uznał zażalenie wniesione przez Skarżącego, jako niedopuszczalne. Ponadto reszta zarzutów zawartych w skardze pozostaje poza zakresem oceny sądu w niniejszym postępowaniu. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. kwestionując zaskarżone postanowienie. Wobec ustalenia, że postanowienie w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, należało uznać, że zarzuty kwestionujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać ocenie sądu w niniejszym postepowaniu. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie oceny zasadności stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Skarżącego, a nie szeroko zarzucanych wad działania organu, w tym niepodejmowania zgodnie z oczekiwaniami Strony działań z urzędu. Jeżeli Skarżący jest niezadowolony z działań pracowników organu może kierować w tym zakresie skargi w trybie Działu VIII k.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosku o wystąpienie do TK z pytaniem prawnym w przedmiocie dopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania Sąd wyjaśnia, że nie znalazł jakiejkolwiek podstawy do tego rodzaju działania. Sąd zaznacza, że zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W orzecznictwie ugruntowany pozostaje pogląd, że sąd powinien rozważyć zwrócenie się z pytaniem prawnym dopiero wówczas, gdy poweźmie poważną wątpliwość co do konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, której nie może usunąć w drodze wykładni. Sąd Najwyższy w wyroku z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 463/07, wyraził pogląd, że o potrzebie skorzystania z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP decydują rzeczywiste wątpliwości sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony czy praktyczna doniosłość rozważanego problemu (zob. również wyrok NSA z 16 października 2009 r. II FSK 732/08, wyrok NSA z 22 maja 2009 r. II FSK 88/08, wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2008 r. I SA/Gd 353/07). Końcowo należy wyjaśnić skarżącemu, że wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego TK, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego. Jak wskazano, Sąd nie dostrzega jakiejkolwiek niejasności w przepisach zastosowanych przez organ. Co więcej, ich uprzednia niejednoznaczność została usunięta na skutek nowelizacji prawa. W chwili obecnej nie ma sporu co do tego, jakie postanowienia w "sprawie zawieszenia postępowania" można zaskarżyć zażaleniem. Przywoływane w skardze wypowiedzi przedstawicieli doktryny i sądów są wypowiedziami historycznymi, sformułowanymi na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Końcowo należy wyjaśnić skarżącemu, iż wskazane postanowienie GIS nie kończy postępowania. Postanowienia niezaskarżalne mogą bowiem, stosownie do art. 142 k.p.a., być kwestionowane w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Reasumując stwierdzić należy, że skoro postanowienie [...]PWIS z [...] czerwca 2020 r. nie podlegało zaskarżeniu zażaleniem, to w takiej sytuacji postanowienie GIS z [...] lipca 2020 r. odpowiada prawu. Z tego względu Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.