III OSK 7194/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 338/21 w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącej Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wr 338/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 4 marca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...], na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Wójt Gminy S., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.) i art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej jako: P.o.), wydał zarządzenie w sprawie odwołania B. S. ze stanowiska Dyrektora [...] w S. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wskazano, że za okoliczności uniemożliwiające dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej przez odwołaną Wójt uznał: 1) zatrudnianie córki odwołanej na stanowisku podległym bezpośrednio Dyrektorowi [...], pomimo zastrzeżeń i uwag organu prowadzącego, 2) nieusprawiedliwioną i bezzasadną odmowę realizacji wytycznych Wójta przy opracowaniu arkusza organizacyjnego, 3) ustalanie stawek wynagrodzenia niezgodnie z przepisami, 4) brak dbałości o środki publiczne (niegospodarne i niecelowe wydatkowanie środków posiadanych w ramach planu finansowego [...]), 5) niegospodarność w użytkowaniu sprzętu szkolnego, 6) złą organizację pracy i długotrwałe zwolnienie lekarskie. Wójt wskazał, że okoliczności te skutkowały utratą zaufania do Dyrektora [...] i jego zdaniem tylko niezwłoczne odwołanie Dyrektor z zajmowanego stanowiska umożliwi wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń prawa, gdyż jej pozostawanie na stanowisku naraża na szwank autorytet i dobre imię placówki oświatowej, wprowadza chaos organizacyjny w placówce oraz może narażać placówkę oraz Gminę na dalszą niegospodarność i wadliwe zarządzanie majątkiem i finansami, którymi dysponuje [...], co zagraża interesowi publicznemu i destabilizuje pracę tej jednostki oświatowej. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda ocenił, że podane powody odwołania Dyrektora [...] nie pozwalają na zastosowanie trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., gdyż zarządzenie nie wykazało istnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", prezentując wypracowaną i ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. w zakresie znaczenia ujętej w nim przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła o jego uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru, że zarządzenie Wójta wydane zostało z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie kurator oświaty, do którego skierowano prośbę o zaopiniowanie wniosku w sprawie odwołania Dyrektora [...], stwierdził brak szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podniesiono, że wprawdzie organ prowadzący placówkę oświatową nie jest związany opinią kuratora oświaty, ale zawarte w tej opinii negatywne stanowisko obligowało Wójta do wyczerpującego uzasadnienia wydanego aktu i przekonującego umotywowania przesłanek, które pozwoliły na odwołanie ze stanowiska Dyrektora [...]. Podano, że skoro powołany przepis wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły/przedszkola), to powinien on być interpretowany ściśle. W związku z tym ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z P.o., w tym ograniczenia przewidziane w art. 66 P.o, który zapewnia znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela. Jeżeli bowiem ustawodawca przyznał danej grupie podmiotów specjalne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Odnosząc się do okoliczności zatrudniania córki odwołanej na stanowisku podległym bezpośrednio Dyrektorowi [...], WSA podzielił pogląd Wojewody, że brak w tym przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej i nagłej, gdyż stan ten trwa od dłuższego czasu, a zatem brak podstaw do przyjęcia, że zaistniała nieprawidłowość wymagała natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji Dyrektora. Wskazano, że negatywna ocena działalności Dyrektora placówki przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy lub gospodarki finansowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania Dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Korzystanie przez nauczyciela pełniącego funkcje kierownicze z urlopu dla poratowania zdrowia, do którego ma prawo, także nie stanowi podstawy do jego odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. WSA stwierdził, że organ nadzoru dokonał szczegółowej analizy okoliczności wskazanych jako podstawę odwołania Dyrektora [...] w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego szczegółowo przedstawił sposób rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i przeprowadził analizę porównawczą przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia zarzutów w kontekście prawidłowej interpretacji zapisów art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Zasadnie przy tym wywiódł, że przepis ten wymaga przyjęcia wykładni zawężającej i ograniczenia się do kwalifikowanych sytuacji, w których - ze względu na stopień naruszeń obowiązków - nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji Dyrektora, a w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono, w jaki sposób powołane w nim okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie [...] i nie podano dostatecznych powodów uzasadniających odwołanie Dyrektora w trybie natychmiastowym. Przy czym wskazano, że okoliczność urlopu na poratowanie zdrowia pojawiła się u skarżącej dopiero po wydaniu zarządzenia. Podano także, że oceny legalności zarządzenia nie mogą zmienić skierowane przez Wójta zawiadomienia do Rzecznika Dyscypliny i Finansów Publicznych oraz Prokuratury, gdyż nie wiadomo, czy zarzucane czyny zostaną skarżącej udowodnione. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 91 u.s.g. poprzez wadliwe zastosowanie i w następstwie tego bezpodstawne uznanie, że zarządzenie Wójta z 30 grudnia 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora [...] narusza prawo w sposób istotny, pomimo iż akt ten został wydany w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz został wydany przez organ uprawniony do jego wydania w okolicznościach dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania Dyrektora [...] i okoliczności te są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do zarządzenia; powyższe bezpodstawne zastosowanie skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżącego na zaskarżony akt nadzoru strony przeciwnej; - art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego wadliwą wykładnię w kontekście zastosowania przepisu w relacji do rzeczywistych i uzasadnionych okoliczności, dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania Dyrektora [...], które to okoliczności są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do zarządzenia, a nadto mają charakter szczególnie doniosły oraz o podstawowym znaczeniu dla należytego zabezpieczenia interesu publicznego i dowodzą m.in. wprost świadomego łamania obowiązującego prawa przez Dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy oraz uniemożliwiają dalsze zatrudnianie na stanowisku Dyrektora [...], albowiem ranga naruszeń ma charakter nadzwyczajny i szczególnie rażący. Przy właściwej wykładni powyższego przepisu ustawy P.o. należałoby uznać, że działanie Wójta było prawidłowe i adekwatne do okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, skutkujących koniecznością odwołania z funkcji z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych wskazanych w art. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., a jedynie wadliwa wykładania powyższego przepisu przez WSA skutkowała oddaleniem skargi z uwagi na uznanie, że nieprawidłowości popełnione przez osobę pełniącą funkcje Dyrektora nie mieszczą się w granicach przesłanek ustawowych zawartych w powyższym przepisie ustawy P.o. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie, o ile ustaną przyczyny związane z rozpoznawaniem spraw na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia są następstwem ustaleń protokołu kontroli, załączonego do skargi na akt nadzoru. Wskazano, że ustalenia te stały się podstawą nie tylko do odwołania Dyrektora [...], ale również zawiadomienia skierowanego do Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia szeregu przestępstw oraz Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o możliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podano, że bezsporna jest okoliczność pobierania przez Dyrektor [...] w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. dodatku za wychowawstwo w kwocie 90 zł miesięcznie, podczas gdy takiego wychowawstwa jej nie przyznano. Konsekwencją tego było bezpodstawne naliczenie wynagrodzenia w zawyżonej wysokości. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest to okoliczność dowodząca oczywistej oraz rażącej bezprawności i samowolności działania na szkodę kierowanej placówki. Oznacza to bowiem – zdaniem skarżącej kasacyjnie - że osoba pełniąca funkcję Dyrektora świadomie, z góry powziętym zamiarem oraz w ramach czynu ciągłego, doprowadziła do niekorzystnego rozporządzenia mieniem (środkami finansowymi) przez [...]. Zarzucono, że zaskarżony wyrok nie odnosi się do tych okoliczności w sposób należyty, uznając je jedynie za "zaniedbanie". Podobnie – zdaniem skarżącej kasacyjnie - należy oceniać pozostałe nieprawidłowości w pracy Dyrektora, opisane szczegółowo w uzasadnieniu zarządzenia, wskazujące na niegospodarność i wadliwość w działaniu zarządczym jako działanie na szkodę interesu publicznego oraz naruszenie obowiązków kierownika jednostki budżetowej. Podniesiono, że okoliczność wydatkowania środków publicznych w okresie postępującego zubożenia jednostek samorządu terytorialnego oraz w okresie pandemii ma charakter szczególnie naganny, a Gmina S., będąca małą gminą wiejską, musi liczyć "każdą złotówkę" i każda niegospodarność budzi poruszenie społeczne, zwłaszcza niegospodarność w oświacie gminnej, generującej najwyższe koszty w budżecie Gminy. W ocenie skarżącej kasacyjnie skala stwierdzonych nieprawidłowości uzasadnia dokonane odwołanie oraz złożone zawiadomienia. Zarzucono, że WSA nie dokonał żadnych własnych ocen i ustaleń odnośnie do wiedzy Wójta związanej z sytuacją przedłużania się nieobecności Dyrektora. Wskazano, że Dyrektor nie wróciła do pracy i nadal z uwagi na stan zdrowia i uzyskany urlop na poratowanie zdrowia pracy nie wykonuje, i w bieżącym roku wykonywać nie będzie, a okoliczność przejścia na urlop nastąpiła ponad miesiąc przed dniem wydania zaskarżonego aktu nadzoru. Wskazano, że treść uzasadnienia zarządzenia wskazuje na konkretne nieprawidłowości, których organ nadzoru skutecznie nie podważa, co powinno skutkować uznaniem, iż działanie strony przeciwnej było zgodne z prawem tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., a tym samym nie było podstaw do zastosowania ingerencji nadzorczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 91 u.s.g. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ust. 1 tego przepisu) poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego wadliwą wykładnię. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej podstawą do zastosowania ingerencji nadzorczej na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. było niewłaściwe stwierdzenie przez organ nadzoru, że zarządzenie Wójta zostało wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Należy zatem podkreślić, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko odnośnie do rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., które oznacza tylko taką sytuację, w której nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1059/21). Przy czym nie są to przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2784/21). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. powinno być rozumiane wąsko. Zatem taki tryb odwołania należy stosować wyłącznie w przypadkach drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (wyrok SN z 9 grudnia 2003 r., OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06). Chodzi zatem o sytuacje odmienne od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz c P.o. W związku z tym negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 P.o. (czyli odnośnie do prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, czy przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki) stanowią podstawę do odwołania dyrektora w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym określonym w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. W związku z tym stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 2018/10 i orzeczenia tam przywołane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2001r. sygn. akt II SA 3293/00, wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21). W przedmiotowej sprawie okoliczności wskazane przez organ jako podstawa odwołania mogłyby stanowić uzasadnienie do odwołania ze stanowiska dyrektora na koniec roku szkolnego, ale nie stanowią powodu dla natychmiastowej reakcji ze strony organu prowadzącego szkołę. Przede wszystkim powołane przez organ prowadzący przyczyny odwołania nie miały charakteru nagłego, lecz były to zdarzenia trwające od jakiegoś czasu, na co wskazał Sąd I instancji. Ponadto niewłaściwe relacje z organem prowadzącym, czy też podnoszone przez organ prowadzący naruszenia dotyczące gospodarki finansowej nie stanowią okoliczności uzasadniającej tryb nadzwyczajny, nawet jeśli skutkowało to skierowaniem przez organ prowadzący zawiadomień do Prokuratury czy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Dopóki bowiem brak jest stosownych rozstrzygnięć podjętych przez właściwe organy, to zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora jest co najmniej przedwczesne. Także korzystanie ze zwolnienia lekarskiego, nawet długotrwałego, czy też urlopu dla poratowania zdrowia nie może stanowić samo w sobie podstawy do odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Takie zdarzenia nie mają bowiem charakteru nadzwyczajnego, czy nieprzewidywalnego. Ponadto samo korzystanie przez dyrektora z uprawnień pracowniczych, czy też wynikających z Karty Nauczyciela nie może zostać zakwalifikowane jako destabilizujące pracę placówki oświatowej. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której dyrektor w ogóle nie mógłby korzystać z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień. Podkreślić również należy, że organ prowadzący nie może się powoływać na inne podstawy odwołania dyrektora, niż te które zostały wskazane w zarządzeniu, zaś przyczyna odwołania musi istnieć w dacie wydania zarządzenia. W związku z tym podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności odnośnie do przewidywań organu, że powrót do pracy dyrektor jest mało realny, wskazuje na niewłaściwe zastosowanie odwołania w trybie natychmiastowym. Organ nie może bowiem antycypować zdarzeń przyszłych, czyli opierać się na przesłankach nieistniejących w dacie wydawania zarządzenia. Wskazać także należy, że okoliczność, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie co do wagi zarzutów kierowanych pod adresem dyrektor [...] nie uzasadnia stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa. Z wyżej podanych względów, powołane przez organ powody odwołania dyrektor [...] nie mogły bowiem w ogóle stanowić podstawy do odwołania w trybie nadzwyczajnym, niezależnie od oceny ich istotności, czy też wagi. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., to organ nadzoru prawidłowo wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., a Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu nadzoru z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).