I SA/Wa 718/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. ze skarg P. w K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi. Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku P. w K. oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli P. w K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] września 1978 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy K. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, między innymi, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna K. miasta K. obj. Lwh 780 – Z., stanowiącej własność J. P. (punkt 12 decyzji). Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] września 1978 r. Decyzją z [...] września 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. Wyrokiem z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1643/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w K. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r.. Pismem z 19 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. Jako podstawę wznowienia podał art. 145a § 2 kpa powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyli P. w K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że jako przesłankę wznowienia wnioskodawca podał art. 145a § 1 kpa wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał uznał, iż art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powyższego stanowiska TK dotyczącego art. 156 § 2 kpa, organ wskazał, że ww. wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15). Organ podniósł, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art 156 § 2 kpa w związku z art 156 § 1 pkt 2 in fine kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Organ podniósł następnie, że w sprawie charakteru i znaczenia ww. wyroku Trybunału zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, gdzie wskazał, że skoro powyższy wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo uznał organ I instancji, że powołany wyrok Trybunału nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zatem, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, organ podniósł, że ww. wyrok Trybunału dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. W ocenie organu, odwołujący się nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Podstawą stanowiska Trybunału w omawianym wyroku była bowiem ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli P. w K. (dalej Jako "P.") oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. (dalej jako "Prezydent Miasta K."). W skardze P. zarzucono ww. decyzji naruszenie: przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 6 i 7 kpa poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania wykładni przepisu na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, - art. 8 kpa poprzez niewyczerpujące uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, z całkowitym pominięciem stanowiska i orzecznictwa przytoczonych we wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że przedmiotowy wyrok Trybunału: nie ma wpływu na zastosowanie tego przepisu; nie upoważnia organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" nie eliminuje z porządku prawnego tego przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, - art. 145a § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż wyrok z 12 maja 2015 roku nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, a przez to brak podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 roku, - art. 80 kpa poprzez błędną ocenę iż decyzja wywłaszczeniowa nie może być uznana za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieuzasadnienie stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa nie stanowi podstawy nabycia prawa lub ekspektatywy; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa; - art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji, podczas gdy w sprawie zachodzą podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145a kpa, a tym samym zachodzi podstawa do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi P. rozwinął argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W skardze Prezydenta Miasta K. zarzucono ww. decyzji naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta K. wskazał, że nie podziela stanowiska Ministra, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst art. 156 § 2 kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał wyroki: WSA w Warszawie z 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1518/15, 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, oraz 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/13. W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są niezasadne. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, mógł stanowić podstawę do wznowienia, w trybie art. 145a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "kpa"), postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r., a w konsekwencji rozstrzygnięcia czy przepis ten umożliwia uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa i ponowną ocenę legalności ww. decyzji, z uwzględnieniem wskazanego wyroku Trybunału i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu. Przypomnieć trzeba, że powołaną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z [...] września 1978 r. orzekającej w pozycji [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, na cele zagospodarowania Z. [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. P. Odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, po wznowieniu postępowania, organ uznał, że wskazany we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołał bezpośredniej zmiany normatywnej w art. 156 § 2 kpa, a zatem nie może on również stanowić podstawy do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawa normatywna tej decyzji nie uległa zmianie. Sąd w składzie orzekającym powyższe stanowisko organu w całości podziela. Zauważyć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jest wyrokiem zakresowym. Orzeka bowiem o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, choć stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych - tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe. W ocenie Sądu, w przypadku powołanego wyroku Trybunału, brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy mówiąc, rekonstrukcji takiej nie może dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów [...], na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego, w ocenie Sądu, porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności konkretnych nieruchomości, tj. przysporzenie po stronie podmiotu publicznego. Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, czy też Gmina, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, czy też P. jako podmiot korzystający z nieruchomości nie mieszczą się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Jak już wskazano powyżej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy. Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była zatem ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. Podniesiona w skargach argumentacja zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 kpa wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia ww. wyroku TK). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2887/17), niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z podanych przyczyn, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 kpa, a zatem nie zmienia podstawy normatywnej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. W niniejszej sprawie Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 kpa). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego. W tej sytuacji za niezasadne uznać trzeba zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, art. 145a § 1 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Minister nie naruszył również wskazanych w skargach przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy potwierdza, że została ona rozpoznana z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną. Nie doszło również do naruszenia art. 6 i 8 kpa oraz art. 107 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszelkie wymagane prawem elementy, została również w należyty sposób uzasadniona. Mając powyższe na uwadze oraz wobec niezasadności zarzutów obu skarg, Sąd podzielił stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 kpa i odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8