III SA/Kr 791/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. O. i R. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego z dnia 28 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. znak [...] uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...] i orzekł o zawieszeniu z urzędu w całości postępowania administracyjnego w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K, obręb [...] B. O., jako właściciela działek nr [...] i [...] do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych B. O. i M. C. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta prowadził postępowanie w sprawie o ujawnienie B. O., jako wyłącznego właściciela działek nr [...] i [...] położonych w K - obręb [...]. W toku postępowania, w dniu 29 sierpnia 2016 r., zmarła wnioskodawczyni B. O. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. znak: [...] Starosta zawiesił postępowanie, jednakże postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego stwierdził nieważność wskazanego postanowienia ze względu na fakt, że wydane ono zostało w oparciu o błędną podstawę prawną. W dniu 15 października 2017 r. zmarła inna strona postępowania M. C., która ujawniona jest w operacie ewidencyjnym obrębu [...] miasta K, jako jedna ze współwłaścicielek działek numer [...] i [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak: [...] Starosta działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 100 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie oraz zobowiązał R. O. i M. O. (dalej: skarżące) do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po zmarłych B. O. oraz M. C. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżące zarzuciły, że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Wskazano, że organ dysponował informacjami na temat następców prawnych B. O. z tożsamych postępowań oraz informacji przekazywanych przez M. O. i R. O. Skarżące wskazały również osoby, które według ich wiedzy są spadkobiercami M. C. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o zawieszeniu z urzędu prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując się na treść art. 28 w zw. z art 10 k.p.a. oraz art 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zauważył, że w związku ze śmiercią wnioskodawczyni B. O. oraz strony M. C., Starosta podjął czynności w celu ustalenia spadkobierców zmarłych osób. Dwukrotnie bezskutecznie zobowiązał M. O., R. O. i T. C. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne spadkobierców w postaci postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, bądź pisemnej informacji o dacie uzyskania takiego dokumentu. Starosta potwierdził również w internetowym rejestrze spadkowym brak wydanych aktów poświadczenia dziedziczenia, co zostało również zweryfikowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wystąpił również do Sądu Rejonowego VI Wydział Cywilny oraz do Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny celem uzyskania informacji o ewentualnie toczących się postępowaniach spadkowych po B. O. i M. C. W obu przypadkach udzielone informacje wskazywały, iż nie toczyły się i nie toczą się postępowania spadkowe po wyżej wskazanych osobach. Organ stwierdził, że tym samym nie jest obecnie możliwe wezwanie spadkobierców B. O. i M. C. do udziału w toczącym się postępowaniu, nie ustalono również, by w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art 30 § 5 k.p.a., a zatem zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia przez organ postępowania z urzędu, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Jako przyczynę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji wskazano błędne zobowiązanie skarżących na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po zmarłych B. O. oraz M. C. Zdaniem organu odwoławczego byłoby to dopuszczalne tylko w przypadku gdyby podstawa zawieszenie wynikała z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące zarzuciły, że postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości wezwania spadkobierców B. O. oraz M. C. do udziału w postępowaniu, jak również nie zachodzą okoliczności wskazane w art 30 § 5 k.p.a. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jedynie niemożność wezwania spadkobierców zmarłej strony postępowania spowodowana tym, ze spadkobiercy nie są ustaleni lub nie są znani organowi powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżące podniosły, że organ pierwszej instancji miał możliwość ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej B. O., ponieważ posiadał wiedzę o spadkobiercach ustawowych z tożsamych postępowań i informacji przekazywanych organowi przez same skarżące oraz o fakcie, że postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone ze względu na okoliczność, iż część spadkobierców ustawowych zamieszkuje poza granicami Polski. W uzasadnieniu skargi wskazano również osoby, które według wiedzy skarżących są spadkobiercami ustawowymi M. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy dla przyjęcia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., że wezwanie spadkobierców zmarłej strony jest możliwe konieczne jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego następstwo prawne tychże spadkobierców w postaci postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, czy też wystarczające jest, że osoby te są organowi znane w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony, wstępują jej następcy prawni. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Zatem wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Lublinie z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 624/19, wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 372/18). W realiach kontrolowanej sprawy z informacji przekazywanych w toku postępowania przez administracyjnego przez skarżące wynika, że są one w stanie wskazać następców prawnych zmarłych stron, a częściowo organy mają o nich wiedzę z toczących się przed nimi postępowań. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Organy będą zobowiązane podjąć wszystkie niezbędne czynności celem ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych stronach w taki sposób aby zawiadomienie ich o toczącym postępowaniu było możliwe. Dopiero w razie braku ustalenia następców prawnych w ww. sposób, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie w całości, uznając za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu nieprawidłowych rozstrzygnięć.