II SA/Lu 624/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: WINB), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także: PINB) z [...] r., znak: [...], nakazującej skarżącej zamurowanie materiałem niepalnym o odporności ogniowej E 30 pięciu sztuk otworów okiennych o wymiarach 0,70 m x 1,17 m; 0,70 m x 1,40 m; 0,70 m x 1,40 m; 0,75 m x 1,20 m; 1,30 m x 1,30 m, zlokalizowanych w ścianie budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], zwróconej w stronę granicy z działką nr ewid.[...], w terminie do 30 września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w części dotyczącej wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku, określając go na 31 października 2019 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] r. wszczęte zostało z urzędu przez PINB postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Postępowanie zostało zakończone decyzją WINB z [...] r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] r., nr [...], nakazującą skarżącej zlikwidowanie przedmiotowych otworów okiennych – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu tym stroną postępowania była wyłącznie skarżąca – jako właścicielka nieruchomości. Uwzględniając skargę skarżącej, WSA w Lublinie wyrokiem z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 248/11, uchylił powyższą decyzję WINB z [...] r., wskazując, że w niniejszej sprawie zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] r., [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, PINB postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 28 k.p.a., uznał za stronę tego postępowania K. C. – właścicielkę działki nr ew. [...], w stronę której to działki zwrócone są opisane wyżej okna zlokalizowanych w ścianie budynku mieszkalnego skarżącej na działce nr ew. [...]. Następnie PINB decyzją z [...] r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...] r., [...], nakazał skarżącej zamurowanie opisanych wyżej okien, w terminie do 28 lutego 2013 r. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. WSA w Lublinie wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 593/12, oddalił skargę skarżącej na decyzję z [...] r. Wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 290/13, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia WSA w Lublinie. Wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14, WSA w Lublinie uchylił decyzję WINB z [...] r. i decyzję PINB z [...] r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB postanowieniem z [...] r., [...], zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy B. sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami i urządzeniami budowlanymi oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie działek nr [...] i nr [...] położonych w [...]. Postanowieniem z [...] r. organ drugiej instancji utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Wyrokiem z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 583/15, WSA w Lublinie uchylił postanowienia organów obu instancji i wskazał, że treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i nr [...] nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy legalizacji budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości i wydania decyzji przez PINB. Decyzją z dnia [...] r., [...], PINB nakazał skarżącej zamurowanie materiałem niepalnym o wymaganej klasie odporności ogniowej opisanych wyżej otworów okiennych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z [...] r., [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] r. i nakazał skarżącej, w terminie do 31 grudnia 2016 r., wypełnić materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej EI-30 pięć przedmiotowych otworów okiennych, których wymiary precyzyjnie oznaczono w sentencji decyzji. Uwzględniając skargę skarżącej, WSA w Lublinie wyrokiem z 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1099/16, uchylił ww. decyzję WINB z [...] r. oraz decyzję PINB z [...] r., z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii przeznaczenia działki [...] Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją z [...] r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...] r., nr [...], nakazał skarżącej zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych materiałem niepalnym o stosownej odporności ogniowej. WSA w Lublinie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 263/18, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z [...] r. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, które dotyczyły okoliczności prawnie istotnych w rozpoznawanej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym WINB postanowieniem z [...] r. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w terenie oraz przesłania protokołu z tych czynności. Ponadto pismem z [...] r. zwrócono się do Wójta Gminy B. o wyjaśnienie na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy B. poinformował, że jego decyzja z [...] r., znak: [...], uchylona została w całości przez SKO w [...] decyzją znak: [...] Obecnie decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest na etapie sporządzania przez urbanistę ponownego jej projektu. Natomiast pismem z [...] r. PINB przesłał dokumentację z oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, przeprowadzonych w tym samym dniu. Na podstawie analizy przesłanego protokołu z oględzin WINB powziął wiadomość, iż według oświadczenia skarżącej na dzień [...] r. wyznaczony jest termin rozprawy w przedmiocie rozgraniczenia działek nr ewid.[...] i [...] oraz że istnieje możliwość przyjęcia różnych wersji rozgraniczenia, w tym jednej przewidującej przebieg granicy w odległości 3 m od ścian przedmiotowego budynku. W związku z tym, WINB wezwał skarżącą do udzielenia wyjaśnień na ten temat. W odpowiedzi skarżąca poinformowała organ, że nie otrzymała z Sądu Okręgowego odpisu wyroku oraz jego uzasadnieniem. WINB wystąpił więc z urzędu do Sądu Rejonowego w B. w celu uzyskania informacji na temat prowadzonego postępowania. W odpowiedzi organ uzyskał 18 lipca 2019 r. kserokopię mapy, opracowanej przez biegłego geodetę na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego między innymi działek nr [...] i [...], z której wynika fakt usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w odległości 1,00 m od jej granicy, a dodatkowo potwierdza ona, że okap budynku skarżącej sięga granicy działki. Mając powyższe na uwadze WINB opisaną na wstępie decyzją z [...] r. utrzymał w mocy – w zasadniczej części dotyczącej nałożonego obowiązku – decyzję PINB z [...] r. oraz uchylił ją w części dotyczącej wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku, określając go na 31 października 2019 r. WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie był wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o nakazie zamurowania spornych otworów okiennych. Organ odwoławczy podkreślił, że warunki udzielonego pozwolenia na budowę określały lokalizację opisanego budynku mieszkalnego, zgodnie z planem zagospodarowania działki, w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy. Ponadto od strony działki sąsiedniej inwestor obowiązany był wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (bez otworów, grubość ściany minimum 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość minimum 30 cm). Tymczasem skarżąca wybudowała sporny budynek niezgodnie z tymi warunkami, gdyż ściana zlokalizowana 1 m od granicy stanowiącej własność K. C. działki nr ewid.[...] posiada pięć otworów okiennych i nie jest wyniesiona ponad połać dachową. WINB wskazał, że usytuowanie tych otworów narusza zarówno poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z 3 lipca 1980 r. (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.), jak i obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Przepisy te nie pozwalają na wykonanie okien w ścianie zlokalizowanej w odległości 1 m od granicy działki. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, WINB podkreślił, że wobec zmiany od 1 stycznia 2018 r. brzmienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dokonanej na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), kwestia przeznaczenia działki sąsiedniej nie ma już istotnego znaczenia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję WINB skarżąca naruszenie: - art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązków wynikających z tych przepisów i w konsekwencji wadliwe nakazanie skarżącej wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych; - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.), poprzez przyjęcie, że kwestia przeznaczenia działki sąsiedniej nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację podnoszoną dotychczas w postępowaniu. Jednocześnie poinformowała, że strona postępowania – K. C. zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uwzględnił skargę z także powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w związku z prawnie wiążącym, z mocy art. 153 p.p.s.a., stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Lublinie z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 248/11, postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186). Przymiot strony w takim postępowaniu ocenia się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym powszechnie przyjmuje się, że w tak ustalonym stanie prawnym przymiot strony przysługuje nie tylko inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, ale także inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Za strony postępowania w takich sprawach uznaje się więc w szczególności właściciela bądź właścicieli nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że przymiot strony postępowania przysługiwał, po pierwsze, skarżącej jako właścicielce budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w [...], w którym to budynku znajdują się opisane wyżej otwory okienne, objęte przedmiotem nakazu zamurowania oraz po drugie, co potwierdza postanowienie PINB z [...] r., znak: [...] – K. C. – właścicielce sąsiedniej działki nr ewid.[...] Wynikało to z faktu, że przedmiotowe otwory okienne znajdują się w ścianie budynku mieszkalnego skarżącej odległej – stosownie do ustaleń organów – o 1,00 m od granicy z działką nr ewid.[...], której właścicielką była K. C.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] r., a więc w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego - przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Potwierdza to treść odpisu skróconego aktu zgonu z [...] r., wydanego przez Kierownika USC w [...] (k. 159 akt adm. II inst.). Nie budzi zarazem wątpliwości, że organ odwoławczy nie zapewnił prawa do czynnego udziału w postępowaniu następcom prawnym K. C., albowiem informację o śmierci strony postępowania powziął już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że powyższe uchybienie organu odwoławczego, jakkolwiek usprawiedliwione brakiem wiedzy o śmierci strony, to obiektywnie bezsprzeczne, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sytuacji, kiedy organ obiektywnie nie dostrzegł zmiany podmiotowej w toku postępowania, wyrażającej się w śmierci jednej ze stron, co skutkowało koniecznością zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jej spadkobiercom, należy uznać, że WINB dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Śmierć w toku postępowania odwoławczego strony obligowała bowiem w tym przypadku organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przeprowadzenia stosownego postępowania, celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, obejmującego następców prawnych zmarłej strony. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego dotyczące: pojęcia strony i zdolności prawnej (art. 28, art. 29, art. 30 § 1 k.p.a.), następstwa prawnego – art. 30 § 4 k.p.a. oraz przepisów regulujących kompetencje orzecznicze organu odwoławczego – art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Ponadto, w odniesieniu do spadkobierców zmarłej strony, organ naruszył zasadę czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej obowiązkiem WINB było zapewnienie następcom prawnym zmarłej strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. K. C. była jedyną – poza skarżącą – stroną postępowania i jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości była prawnie i faktycznie zainteresowana wynikiem rozstrzyganej sprawy, zwłaszcza z tego względu, że jak przyjęły organy obu instancji, znajdujący się w odległości 1,00 m od granicy jej działki budynek skarżącej został wybudowany bez zachowania wymaganych warunków pozwolenia na budowę, w tym bez zapewnienia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Niewątpliwie w tej sytuacji wynik sprawy niniejszej ma istotny wpływ na sytuację prawną obecnego właściciela bądź właścicieli działki nr ewid.[...] Oczywiste jest, że zarówno orzeczony decyzjami organów obu instancji obowiązek skarżącej wykonania określonych robót budowlanych, jak i odpowiadające temu obowiązkowi uprawnienie K. C. oraz jej następców prawnych nie mają charakteru osobistego, lecz charakter zbywalny oraz dziedziczny. W szczególności taki charakter ma uprawnienie właściciela (właścicieli) działki nr ewid.[...], położonej w [...], co do zapewnienia prawidłowego, zgodnego z prawem ukształtowania ściany budynku na działce sąsiedniej nr ewid. [...], zwróconej w stronę granicy z działką nr ewid.[...], który to budynek w sposób bezsporny oddziałuje na ewentualne zagospodarowanie tej ostatniej działki. W konsekwencji, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w niniejszej sprawie, wobec śmierci strony w toku postępowania, na jej miejsce powinni wstąpić jej następcy prawni. Na podstawie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 372/18). Tym samym bezsprzecznie uchybienie przez organ odwoławczy obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów postępowania, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie był uprawniony do odnoszenia się do zarzutów podniesionych w skardze, albowiem – w tej sytuacji – sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez organ drugiej instancji, którego obowiązkiem będzie przeprowadzenie postępowania z udziałem spadkobierców zmarłej strony oraz należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również kwestii wynikających z zarzutów skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Podkreślenia wymaga przy tym, że jeśli wezwanie spadkobierców okazałoby się możliwe, co do zasady nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Żaden przepis nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zob. wyroki NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14, z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16 oraz z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.