II SA/Rz 945/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - skargę oddala - Przedmiotem skargi R. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. R. B. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – S. B. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z uregulowaniami art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, tj. krewnym w linii prostej oraz rodzeństwu. Świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., tj. kwoty 764 zł. Przedstawiając szczegółowo sposób wyliczenia dochodu organ wskazał, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę miesięcznie wyniósł 875,17 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe. Organ wyjaśnił, że do dochodu wliczony został dochód z gospodarstwa rolnego, gdyż nie zostało ono wydzierżawione w sposób określony w art. 5 ust. 8a u.ś.r. We wniesionym odwołaniu R. B. wskazała, że opiekuje się swoim niepełnosprawnym ojcem. Jej zdaniem organ bezpodstawnie doliczył dochód z gospodarstwa rolnego, gdyż jesienią 2018 r. przekazała całe gospodarstwo rolne w dzierżawę na podstawie ustnej umowy panu M. M. Nie pobiera żadnych korzyści z dzierżawy, jest płatnikiem podatku rolnego. Zawnioskowała o przyznanie świadczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane. Pomimo wezwania wnioskodawczyni nie przedłożyła stosownej umowy dzierżawy i nie wykazała, że gospodarstwo rolne zostało oddane w dzierżawę zgodnie z art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. B. podtrzymała argumenty odwołania. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w decyzji. Podniosła, że już od września 2018 r. przekazała gospodarstwo rolne w dzierżawę, na podstawie ustnej umowy, co potwierdza oświadczenie złożone dnia 12 maja 2021 r. w Urzędzie Gminy, jak również umowa dzierżawy zawarta tego samego dnia na 10 lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), co pozwalało na zastosowywanie wobec skarżącej strony właściwych przepisów prawa materialnego. Sąd przeprowadził też dowód z załączonych do skargi kopii dokumentów. Zaskarżona do WSA decyzja została oparta o przepisy prawa materialnego wyrażone w u.ś.r. Z uwagi na fakt, że skarżąca strona ubiegała się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, szczególne znaczenie należało przypisać normie art. 16a ust. 1 i 2 w/w ustawy. W myśl treści tego artykułu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie istotny jest też fakt powiązania prawa do świadczenia rodzinnego z kwotą uzyskiwanych dochodów – art. 16 ust. 2 u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje bowiem, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż łączny dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni w 2019 r. wyniósł łącznie 21 004,10 zł. Na ten dochód składa się emerytura S. B. oraz dochód z gospodarstwa rolnego, tj. 1511,64 zł plus 238,70 zł w skali miesiąca. Zatem miesięczny dochód na jednego członka rodziny wyniósł 875,17 zł, czyli był wyższy niż kwota, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 w/w ustawy w wysokości 764 zł. Treść skargi w istocie kwestionuje prawidłowość zaliczenia do dochodu rodziny dochodu strony osiąganego z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Strona podnosi bowiem, że nie osiąga żadnego dochodu z tego tytułu, a jako właściciel jedynie opłaca podatek rolny. W toku postępowania przed organami Strona oświadczyła, że dnia 2 września 2018 r. oddała całe gospodarstwo rolne w dzierżawę M. M. na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Osoba ta nie jest w jakimkolwiek stopniu członkiem jej rodziny. Ponadto, do skargi załączono umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] maja 2021 r. pomiędzy R. B. a Ł. K. oznaczonych w niej gruntów rolnych położonych w miejscowości [...], na okres 10 lat, tj. do 2031 r. Zdaniem WSA, Organy obowiązane były przy określaniu wysokości osiąganych dochodów brać pod uwagę także dochód uzyskany z tytułu posiadanego przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego. Otóż na mocy art. 5 ust. 8 u.ś.r. w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309). Według treści zaświadczenia z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wójta Gminy [...], R. B. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o pow. przeliczeniowej 0,9811 ha. Odpowiadając na twierdzenia strony o nieosiąganiu dochodów z tytułu posiadanych gruntów rolnych, Sąd wyjaśnia, iż art. 5 ust. 8 u.ś.r. nakazuje Organom uwzględniać określony w nim szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego niezależnie od ustaleń dotyczących tego, czy gospodarstwo to jest faktycznie użytkowane i czy przynosi posiadaczowi wymierne korzyści. Jak wynika z tej regulacji, już sam fakt dysponowania gospodarstwem rolnym skutkuje tym, że organ wydający decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, zobligowany jest obliczyć dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przyjmując podane w nim reguły ustalania ryczałtu dochodów z tytułu samego posiadania gospodarstwa. Strona skarżąca stara się podważyć decyzję SKO i Organu I instancji jako niezgodną z art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. Według jego treści ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; (...). Przytoczony przepis u.ś.r. wyłącza z dochodów kwoty uzyskiwane z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę, ale nie wszystkie, lecz tylko te, których umowy dzierżawy spełniają wymogi z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U. z 2020 r. poz. 111 (zob. wyrok WSA z dnia 8 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Rz 299/20, LEX). Zatem istnieje możliwość pomniejszenia dochodu rolnika, ale jedynie wówczas gdy część lub całość gospodarstwa rolnego została oddana w dzierżawę w ściśle określonych warunkach, czyli nie w przypadku jakiejkolwiek umowy dzierżawy, ale umowy dzierżawy zawartej stosownie do treści art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Artykuł 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi: Uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając: 1) gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat, której zawarcie potwierdził wójt, właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotu dzierżawy, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty, b) jego zstępnym lub pasierbem, c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c; (...). Przedłożone przez Stronę w toku zakończonego postępowania oświadczenia o zawarciu ustnej umowy dzierżawy nie spełniają podanych wyżej warunków ustawowych, podobnie jak załączona do skargi umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] maja 2021 r. WSA podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądu odwoławczego, iż nie znajduje uzasadnienia prawnego przekonanie, że dla potrzeb u.ś.r. wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1929/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1425/09, oraz z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1712/10, CBOSA). Jedynie przedłożenie przez wnioskodawcę pisemnej umowy zawartej na okres 10 lat przez emeryta lub rencistę z osobami niewymienionymi w przepisie art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, uprawniałoby do przyjęcia wobec wydzierżawiającego prawnego domniemania, że nie prowadzi on już działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach (tak NSA w wyrokach z dnia 8 listopada 2006 r., o sygn. I OSK 603/06, z dnia 27 października 2006 r., sygn. I OSK 601/06, oraz z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 321/07, CBOSA). Po pierwsze, umowa o jakiej mowa w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników musi mieć postać pisemną, czyli nie może być zawarta w formie ustnej jak umowa strony z miesiąca września 2018 r. Po drugie, pisemna umowa dzierżawy z dnia [...] maja 2021 r. została zawarta po dniu wydania kwestionowanych decyzji, co powoduje że nie mogłaby wpłynąć na ocenę legalności działań orzeczniczych SKO oraz Wójta nawet wówczas gdyby spełniała ustawowe wymogi wyłączenia dochodów z gospodarstwa rolnego. Sądy administracyjne kontrolując administrację publiczną działają bowiem według reguły tempus regit actum, czyli kierują się stanem prawnym i faktycznym z chwili podejmowania zaskarżonego działania. Po trzecie, jak już wspomniano wyżej, art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników można stosować wyłącznie wobec emerytów lub rencistów. Tymczasem z akt sprawy wynika, że strona składając wniosek o przyznanie świadczenia nie była zarówno emerytem jak i rencistą, co jednoznacznie potwierdza oświadczenie R. B. z dnia 31 sierpnia 2020 r. W konsekwencji zarzuty skargi nie mogły spowodować jej uwzględnienia przez WSA na podstawie art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd analizując sprawę poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki prawne. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.