IV SO/Po 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. S. przeciwko Burmistrzowi Miasta w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia wymierzyć Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...](słownie [...]) złotych. R. S. pismem z [...] czerwca 2019 r. zarzucił, że organ pozostaje bezczynny po wydaniu wyroku WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 53/18. W treści pisma skarżący powołał się na treść uzasadnienia wyroku w którym Sąd wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne objęcie jedną skargą spraw przewlekłego prowadzenia postępowania przez dwa różne organy (tu przez SKO oraz przez Burmistrza), gdyż są dwa różne organy. Cytując dalej treść w/w uzasadnienia wyroku skarżący wskazał, że "...Sprawa ewentualnej przewlekłości postepowania tego ostatniego organu może być przedmiotem odrębnej skargi. I w taki też sposób – jako wystąpienie przez Skarżącego z odrębną skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta – zostało potraktowane przez Sąd pismo pełnomocnika Skarżącego w części obejmujące żądanie zbadania przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. Skarga ta została przekazana do organu I instancji celem nadania sprawie biegu (k. 145 akt sądowych), a w szczególności umożliwienia temu organowi dokonania czynności, o jakich mowa w art. 54 p.p.s.a." Odrębnym pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący wskazując na art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wniósł o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi. Radca prawny R. J., będący pełnomocnikiem z urzędu wyznaczonym przez Okręgową Radę Adwokacką w P. do reprezentowania skarżącego na mocy postanowienia referendarza sądowego z 16 marca 2021 r. sygn. IV SPP/Po 38/21, w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu z [...] maja 2021 r. wyjaśnił, że wniosek wnioskodawcy złożony w niniejszym postępowaniu należy potraktować jako wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta wobec przekazania mu przez tut. Sąd skargi na przewlekłość postepowania, które nie była przedmiotem oceny i orzeczenia w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 53/18, a która w braku podjęcia czynności związanych z rozpoznaniem właśnie tej skargi przez Burmistrza po przekazaniu przez tut. Sąd powinna być przedmiotem orzeczenia w przedmiocie grzywny obecnie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniósł o oddalenie w całości skargi dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą R. S. z dnia [...] grudnia 2018 r., a przekazaną dnia [...] grudnia 2018 r. pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do Burmistrza Miasta prowadzonego w sądzie pod sygn. akt IV DK/Po 135/18 i odstąpienie od wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygnaturze IV SAB/Po 53/18 została wydzielona sprawa o roboczej sygn. akt IV DK/Po 135/18. Organ wyjaśnił, że skarga R. S. z [...] grudnia 2018 r. wniesiona przez działającego w imieniu strony adwokata M. J. S. została przekazana do siedziby tutejszego Ośrodka wraz z zawiadomieniem o przekazaniu według właściwości przez Urząd Miejski w Ś. dnia [...] grudnia 2018 r. Przedmiotowa skarga została następnie przesłana pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i odebrana przez adresata dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał wyjaśnienia do spraw poruszanych przez stronę w skardze, w której pełnomocnik w pierwszej kolejności wskazał przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prowadzone pod nr sprawy [...] W następstwie przesłanych przez tutejszy Ośrodek pism do organu wyższej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przekazało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu celem rozpoznania skargi na SKO w P. dołączając wskazane wyżej pisma Ośrodka do sprawy. Tutejszy Ośrodek bez zbędnej zwłoki przekazał przedmiotową skargę do organu wyższej instancji. Zatem nie jest prawdą jak wskazuje R. S. w skardze, że przetrzymywał skargę z dnia [...] grudnia 2018 r. Natomiast skarga R. S. z [...] grudnia 2020 r. dotycząca przewlekłości postępowania administracyjno-sądowego o sygn. akt. IV DK/Po 135/18 została niezwłocznie przez tutejszy Ośrodek przekazana według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Według wiedzy, na podstawie akt sprawy to pod wskazaną wyżej sygnaturą sądową prowadzona jest sprawa R. S. zainicjowana skargą złożoną przez pełnomocnika wskazanego na wstępie pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. Dodatkowo organ przedstawił pisma wpływające do organu w okresie od dnia wpływu do siedziby tutejszego Ośrodka pierwszej skargi z dnia [...] grudnia 2018 r., do chwili obecnej składane przez stronę jak i instytucje częściowo związane z przedmiotową sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje : Przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek wskazać należy, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej. Niezastosowanie się do obowiązków określonych w w/w przepisie wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich wymaganych czynności, jak i w sytuacji ograniczenia się przez ten organ do wykonania tylko niektórych z nich, np. przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 145, a także postanowienia WSA w Poznaniu z 23 września 2009 r., sygn. akt III SO/Po 7/09 oraz WSA w Warszawie z 9 października 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 30/18 - zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13, - CBOSA). Dodać należy także, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Należy podkreślić, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13 - CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ naruszył przepisy prawa przez nieprzekazanie skargi tutejszemu Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Okoliczność powyższa nie jest bowiem kwestionowana przez organ, który w odpowiedzi na wniosek nie kwestionując faktu złożenia przedmiotowej skargi wskazał, że kierując się wskazanymi w jej treści sygnaturami spraw prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznał, że skarga dotyczy działania Kolegium i przekazał ją do tego organu. Powyższego postępowania nie można jednak uznać za właściwe. W skargi R. S. reprezentowanego przez adwokata M. S. zarzucono bowiem Burmistrzowi Miasta przewlekłe prowadzenie postepowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] W tym zakresie skarga dotyczyła działania podległych Burmistrzowi Miasta organów i w tym zakresie organ ten po przekazaniu mu skargi był zobowiązany udzielić odpowiedzi na skargę i wraz z aktami w/w spraw przesłać skargę do Sądu celem jej rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie na co zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OZ 322/21 organ nie może uchylić się od obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie jest on organem właściwym w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. statuuje bowiem bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż Burmistrz Miasta po przekazaniu mu skargi R. S. reprezentowanego przez adwokata M. S. na przewlekłe prowadzenie postepowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przekazanej Burmistrzowi Miasta pismem z [...] grudnia 2018r. sygn. IV DK/Po 135/18 nie złożył w tut. Sądzie samej skargi wraz z aktami dotyczącymi spraw wskazanych w skardze na przewlekłe prowadzenie postepowania prowadzonych przez ten organ, lecz przekazał tą skargę wraz z wyjaśnieniami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., co potwierdza pismo z [...] grudnia 2018 r. nr [...] stanowiące załącznik nr [...] do przesłanej przez organ odpowiedzi na wniosek przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny. Powyższe uzasadnia wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt sprawy. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16 - CBOSA). Uznając zasadność przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt sprawy, przechodząc do ustalenia jej wysokości należy podkreślić, że grzywna o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ administracji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości. W zakresie wymiaru grzywny, którą można orzec za niewypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. unormowanie art. 55 § 2 p.p.s.a. odsyła do przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. (...), M.P. z 2021 r. poz. 137). Rozstrzygając o wymiarze grzywny ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", Sąd brał pod uwagę wszystkie okoliczności mniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Biorąc pod uwagę te okoliczności, Sąd stoi na stanowisku, że orzeczona kwota grzywny 100n zł. jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i jednocześnie zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd, wymierzając Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie skargi i akt sprawy, miał na uwadze, że R. S. kieruje do różnych podmiotów, w tym Burmistrza Miasta, z dużą częstotliwością, wiele chaotycznych, wielowątkowych i często nieczytelnych co do intencji autora pism. (W latach 2019 – 2021 w wydziale IV tut. Sądu zarejestrowanych zostało dotąd w repertoriach DK, SA, SAB, SPP i SO łącznie 359 spraw z udziałem wnioskodawcy). Nie usuwa to samego błędu organu co do wadliwości braku właściwej czynności, ale winno być uwzględnione jako okoliczność mająca wpływ na wysokość orzeczonej grzywny. W tej też sytuacji Sąd uznał, że błąd Burmistrza nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie wynika z opieszałości, lekceważenia ustawowych obowiązków, czy złej woli, ale z niewłaściwego odczytania intencji autora pisma. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.