II SA/Bk 877/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. (dalej: "Burmistrz") przyznał A. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. w związku z opieką nad mężem P. K., legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. A. K. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem P. K., oświadczając jednocześnie, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego jej na mocy ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił A. K. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wymaga aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a także ze względu na ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która to okoliczność, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło ww. decyzję w całości z uwagi na niedopuszczalność stosowania przez organ art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez pominięcia kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium przyznało A. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mężem P. K. od dnia 1 listopada 2020 r., stwierdzając, że do [...] października 2020 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2020 r. przyznająca wnioskodawczyni prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w części w jakiej nie przyznała ona skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r., zarzucając jej: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. u.ś.r. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 r., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z ustaleniem okresu, za jaki przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że nie mógł wnosić do organu I instancji o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2020 r. z mocą wsteczną, bowiem uchylić można jedynie decyzję, która na moment jej uchylania istnieje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji odmawiającej skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznało jej wnioskowane świadczenie, prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Zasadnie także wywiodło, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), to jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ. Kwestią sporną pozostaje natomiast data, od której powinno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Zdaniem Kolegium, pomimo, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu [...] września 2020 r., to jednak świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej dopiero od 1 listopada 2020 r., gdyż do [...] października 2020 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...] maja 2020 r. przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie przysługuje jej od miesiąca złożenia wniosku. Rozpoznając powyższy spór, Sąd podziela stanowisko oraz argumenty prezentowane w tej sprawie przez skarżącą. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ww. ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym dopiero z chwilą wydania, a dokładniej "uostatecznienia" się decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18). W tym miejscu zaznaczyć należy, że użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić również należy, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Nadto prowadziłoby do czasowego pozbawienia strony środków utrzymania (tak: NSA w wyroku z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18). Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., III SA/Gd 575/19). A zatem, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Reasumując powyższe, Sąd stoi na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu [...] września 2020 r. Skarżąca mając bowiem świadomość niedopuszczalnego a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, z powołaniem się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. złożyła oświadczenie, że z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej stosowna decyzją (k. 6 akt organu I instancji). Z uwagi zaś na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, należało ocenić przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Skarżąca miała zatem prawo oczekiwać od organu, że ten podejmie działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Pomijając zatem treść wyżej wskazanego oświadczenia skarżącej o wyborze korzystniejszego świadczenia, Kolegium dokonało wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy, błędnie przyjmując że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie skarżącej przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. od 1 listopada 2020 r. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18). Zaznaczyć również należy, że okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 322/20). Poza tym Sądowi znana jest wykładnia oraz praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15). A zatem skoro skarżąca już we wniosku z dnia [...] września 2020 r. oświadczyła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] maja 2020 r., to chciała, aby w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu powyższe należało odczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia strony o chęci rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego (tak należało odczytywać wniosek), nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 556/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów u.ś.r. i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o jej uchyleniu w całości. Wprawdzie skarga dotyczyła tylko rozstrzygnięcia w części w jakiej nie przyznano skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2020 r. od dnia 31 października 2020 r. i tylko w tym zakresie skarga podlegała uwzględnieniu, to jednak biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia organu II instancji, który nie orzekł o całości wnioskowanego świadczenia, tj. z pominięciem spornego okresu i jednocześnie nie wydał w tym przedmiocie rozstrzygnięcia odmownego, konieczne było uchylenie całej zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, w szczególności zaś weźmie pod uwagę, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).