I SA/Gd 704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku S. W. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia 5 listopada 2020r., którym jako wierzyciel oddalił zarzuty wniesione w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r. Wójt Gminy, działając jako wierzyciel oddalił zarzuty wniesione w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie doręczone zostało skarżącemu S. W. w dniu 16 listopada 2020 r. W dniu 26 listopada 2020 r. strona złożyła w Urzędzie Gminy zażalenie na ww. postanowienie. Dnia 30 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), dalej "ustawa o COVID", wezwało stronę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wniosek w tym przedmiocie strona przesłała za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 5 lutego 2021 r. Zdaniem Kolegium, we wniosku o przywrócenie terminu wnioskodawca nie wskazał na żadne nadzwyczajne okoliczności, czy też przeszkody których nie mógł on usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a które uniemożliwiały mu złożenie zażalenia w terminie. Panująca pandemia, której początek miał miejsce w marcu 2020r., w ocenie Kolegium, nie może zostać uznana za okoliczność niezależną od wnioskodawcy, która uniemożliwiła mu dochowanie terminu. Według Kolegium, wnioskodawca- profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą winien mieć świadomość, że działając w określonym otoczeniu gospodarczym musi tak zorganizować swoje działania, być może korzystając z pomocy osób trzecich, aby nie uchybiać przepisom prawa. Wybuch pandemii można byłoby uznać za zdarzenie zakłócające działalność skarżącego w miesiącu marcu 2020 r., gdy w sposób nieprzewidziany wpłynęła ona na działalność zarówno organów administracji jak i podmiotów na rynku. Trudno jednak uznać, że po upływie pół roku nadal destabilizuje obrót na tyle, że niemożliwa jest dbałość o swoje interesy przez przedsiębiorców. Ponadto wskazane okoliczności, dotyczące braku możliwości dokładnego ustalenia dat doręczenia i nadania przesyłek, w ocenie Kolegium, nie zasługują na uznanie. Data nadania postanowienia do skarżącego wynika z systemu śledzenia przesyłek, który potwierdza jej awizowanie dnia 12 listopada 2020 r. oraz odbiór 16 listopada 2020 r. Fakt odbioru w tym dniu przez stronę osobiście wynika również z potwierdzenia odbioru, które ma walor dokumentu urzędowego. Odnośnie daty złożenia zażalenia, to wynika ona z rejestru korespondencji przychodzącej, sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że daty odebrania i nadania przesyłek są możliwe do precyzyjnego ustalenia. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób uznać, że zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność od wnioskodawcy niezależna, która uniemożliwiała mu dochowanie terminu. Tym samym wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w naruszeniu terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. W. przeciwko postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sformułował zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy postanowienie to oparte było na błędnych założeniach, że uchybił terminowi do wniesienia zażalenia ze swojej winy, w sytuacji gdy na skutek choroby, a także trwającej wówczas pandemii koronawirusa nie miał możliwości złożenia zażalenia w terminie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie z dnia 29 listopada 2020 r. W odpowiedzi na skargę organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ocena zasadności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii uznania, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy. Konsekwencją tego stanowiska było wydanie postanowienia odmawiającego skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że jako obywatel Niemiec nie jest zameldowany na terenie Polski. Dotychczasowa korespondencja doręczana była pod adresem R., ul. [...] tj. w miejscu prowadzenia działalności. Skarżący nie odbierał kierowanych do niego pism, korespondencja pozostawiana była w skrzynkach. Nie miał więc możliwości stwierdzenia, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie. Natomiast środki zaskarżenia nie są wnoszone do biur podawczych, a jedynie wrzucane do skrzynek na korespondencję, co również uniemożliwia ustalenie faktycznej daty przekazania zażalenia. Nadto skarżący wskazał, że z uwagi na swój wiek i panujący stan pandemii musi unikać miejsc publicznych z uwagi na możliwe zarażenie się koronawirusem. Zdaniem Kolegium, podniesione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności, w szczególności jego stan zdrowia i ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego nie mogą świadczyć o braku winy strony w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy. W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Wyjaśnić należy, że dla sprawy ma istotne znaczenie regulacja, wynikająca z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 powołanego przepisu). Przytoczona regulacja nakłada na organy administracji obowiązek zawiadomienia skarżących o ewentualnym uchybieniu terminu, nie zawiera jednak żadnych szczególnych regulacji związanych z samym wnioskiem o przywrócenie terminu, sposobu jego rozstrzygania, co oznacza, że złożone w tym trybie wnioski podlegają rozpatrzeniu na zasadach ogólnych, określonych przez kodeks postępowania administracyjnego, bowiem w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.). I tak, zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreślenia wymaga, że instytucja przywrócenia terminu nie jest przedmiotem uznania organów. Omawiane przepisy stanowią bowiem expressis verbis, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zatem, w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek objętych tym przepisem, zobligowany jest do przywrócenia terminu. Ponadto zauważyć należy, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Zaznaczenia wymaga, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 97/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 178/12, CBOSA). Przy ocenie, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swej winy, co do zasady, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i ocenić winę strony według obiektywnych mierników jej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Stąd o braku winy można mówić jedynie wówczas gdy przeszkoda w dokonaniu czynności skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku. Tym samym, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o zawinionym uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/15, CBOSA). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (np. postanowienie NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż dopuszczalne jest przywrócenie terminu, którego uchybienie nastąpiło z powodu choroby, jednakże strona musi wykazać, iż w związku z chorobą zaistniały przeszkody, których nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Rozważając zatem samą przesłankę choroby, jako okoliczności wyłączającej winę w niedochowaniu terminu w pierwszej kolejności należy wskazać, że tylko nagła choroba stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej z zastrzeżeniem spełnienia się określonych warunków. Przede wszystkim choroba musi mieć charakter niespodziewany lub wystąpić musi nagłe pogorszenie stanu zdrowia, którego nie dało się przewidzieć. Poza tym musi zostać przedstawione zaświadczenie, że stan zdrowia w danym, okresie uniemożliwiał prowadzenie spraw i dokonywanie czynności (np. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FZ 111/08, publ. CBOSA). Sam jednak fakt występowania schorzeń u zainteresowanego przywróceniem terminu, nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, za stwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu. Fakt choroby, czy podeszły wiek, nie są równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego. Tylko choroba, która uniemożliwia osobiste dokonanie czynności procesowej, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania tej czynności (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1822/15, CBOSA). Oceniając, czy choroba stanowi okoliczność uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu, organ, uwzględniając zasady logiki i doświadczenia życiowego, ocenia, czy rodzaj i charakter choroby uniemożliwiał podjęcie działań w stosownym do tego momencie przez osobę składającą wniosek o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 916/17, CBOSA). W ocenie Sądu, skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia nie uprawdopodobnił, aby zachodziły okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia ze względu na stan zdrowia, w kontekście sytuacji epidemiologicznej w kraju panującej w okresie zwłoki do wniesienia zażalenia. Słusznie Kolegium podniosło, że panująca pandemia, której początek miał miejsce w marcu 2020r., nie może zostać uznana za okoliczność niezależną od skarżącego, która uniemożliwiła mu dochowanie terminu. Trafnie Kolegium argumentowało, że skarżący - profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą - winien mieć świadomość, że działając w określonym otoczeniu gospodarczym musi tak zorganizować swoje działania, być może korzystając z pomocy osób trzecich, aby nie uchybiać przepisom prawa. Wybuch pandemii można byłoby uznać za zdarzenie zakłócające działalność skarżącego w miesiącu marcu 2020 r., gdy w sposób nieprzewidziany wpłynęła ona na działalność zarówno organów administracji jak i podmiotów na rynku. Trudno jednak uznać, że po upływie pół roku nadal destabilizuje obrót na tyle, że niemożliwa jest dbałość o swoje interesy przez przedsiębiorców. Ograniczenia w życiu publicznym związane z unikaniem bezpośrednich kontaktów międzyludzkich wymusiły przyjęcie rozwiązań umożliwiających zarówno funkcjonowanie przedsiębiorców, jak i działanie organów administracji, które umożliwiają interesantom składanie pism bez konieczności fizycznego kontaktu (poprzez skrzynki na korespondencję). Skarżący, mając bowiem wiedzę o toczącym się postępowaniu oraz panujących warunków epidemicznych, winien był podjąć działania mające na celu zabezpieczenie swoich interesów jak chociażby ustanowienie pełnomocnika do doręczeń, jeżeli sam nie chce mieć kontaktu z osobami trzecimi. Ponadto okoliczności związane z brakiem możliwości dokładnego ustalenia dat doręczenia i nadania przesyłek, zdaniem Sądu, również nie zasługują na uznanie. Data nadania postanowienia do skarżącego wynika z systemu śledzenia przesyłek, który potwierdza jej awizowanie dnia 12 listopada 2020 r. oraz odbiór 16 listopada 2020 r. Fakt odbioru w tym dniu przez skarżącego osobiście wynika również ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, które ma walor dokumentu urzędowego. Odnośnie daty złożenia zażalenia, to wynika ona z rejestru korespondencji przychodzącej, sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy. Zatem jest to data wiarygodna, skarżący potwierdził sposób wniesienia zażalenia (za pomocą skrzynki na korespondencję w Urzędzie Gminy), zaś z rejestru wynika, że każda z przesyłek złożonych tą drogą otrzymuje kolejny numer ewidencyjny (przesyłka skarżącego ma numer [...], przesyłki od numeru [...] wniesiono dnia 26 listopada 2020 r.). Powyższe potwierdza również data sporządzenia zażalenia (25 listopada 2020 r.). W tych okolicznościach stwierdzić zatem należy, że daty odebrania i nadania przesyłek są możliwe do precyzyjnego ustalenia. W skardze skarżący akcentował okoliczności związane ze stanem zdrowia i wiekiem. Do skargi załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 29 listopada 2020 r. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby znajdował się w złym stanie zdrowotnym mającym charakter nagły i jednocześnie uniemożliwiającym wniesienie zażalenia w ustawowym terminie przy pomocy innych osób. Jak wynika z załączonego zaświadczenia, skarżący w dniach od 18 listopada do 24 listopada 2020 r. był leczony z powodu stawów kolanowych. Zatem nie była to choroba nagła i nie sposób wywnioskować, czy skarżący nie miał zdolności do poruszania się i czy był pozbawiony kontaktu z osobami, którym mógłby powierzyć wniesienie zażalenia. Jednocześnie podkreślić należy, że nie może zostać uwzględnione twierdzenie skarżącego, który w skardze zdaje się bronić stanowiska, że sam w sobie stan zagrożenia życia i zdrowia (dla osób starszych i schorowanych) powstały w związku z rosnącą w Polsce od marca 2020 r. liczbą osób zarażonych koronawirusem, należy uznać za wystarczający powód do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia. Taki wniosek jest, w ocenie Sądu, zbyt daleko idący, oznaczałby bowiem brak możliwości skutecznego egzekwowania jakichkolwiek terminów procesowych od marca 2020 r. do chwili obecnej i to niezależnie od jakichkolwiek okoliczności indywidualnych przypadków. Podsumowując, przeprowadzona przez Kolegium analiza wniosku skarżącego kompleksowo uwzględnia zarówno sytuację panującą w kraju, jak i okoliczności wskazane indywidualnie przez skarżącego. Sytuacja epidemiologiczna w kraju występująca w okresie wydania przedmiotowego postanowienia Wójta Gminy oraz biegu terminu do wniesienia zażalenia nie wiązała się z żadnymi obostrzeniami w zakresie przemieszczania się osób, czy też ograniczenia działalności instytucji, ewentualnie związanych z doręczeniem, przyjęciem i załatwieniem zażalenia. Przyjęcie przez Sąd argumentacji skarżącego, tj. że dla uchylenia się od skutków uchybienia terminu wystarczy ogólnie powołać się na pandemię COVID, doprowadziłoby w istocie do naruszenia zasady legalizmu art. 7 Konstytucji RP. Proponowana wykładnia oznaczałaby bowiem, że organy i sąd administracyjny nie stosują w istocie przepisów ustawowych dotyczących dokonywania czynności procesowych w przepisanych terminach oraz ustawowych zasad przywracania uchybionych terminów. Sąd podkreśla również, że regulacja zawarta w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID - 19, nie może spowodować automatycznie przywrócenia terminu do wniesienia środków zaskarżenia. Ww. przepis obliguje organ administracji wyłącznie do powiadomienia strony o tym, że uchybiła terminowi, a także obliguje do pouczenia jej o nowym terminie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten nie zmienia regulacji kodeksowej przewidującej obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności świadczących o tym, że uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego nastąpiło z przyczyn, za które odwołujący się nie ponosi winy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.