II GSK 874/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Op 325/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. II SA/Op 325/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020 w przedmiocie zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii. Sąd pierwszej instancji odnotował, że po wniesieniu skargi zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego bowiem 26 listopada 2020 r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XXVIII/307/30 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXI/222/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej zarządzenie porządkowe Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle dotyczące zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał jednak, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego bowiem ze stanowiska organu nie wynika, aby kwestionowane zarządzenie w okresie jego obowiązywania nie wywołało skutków prawnych i nie było stosowane. Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94/2/44), Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć w dacie orzekania zarządzenie objęte skargą już nie obowiązywało, mogło jednak być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), art. 4 ust. 3 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W § 1 zarządzenia przewidziano zawieszenie pobierania opłat oraz przeprowadzanie kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania. Z kolei w § 3 postanowiono, że zarządzenie podlegał ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r. Odwołując się do treści art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przypadku niecierpiącym zwłoki, wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości podanych, w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz, że chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił - jako szczególnie istotną przesłankę wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będącą powodem ich stanowienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych - nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. Sąd wywodził, że realne zagrożenie oznacza sytuację bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, iż podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Sąd pierwszej instancji uznał, że na terenie Miasta Kędzierzyn-Koźle nie wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Zdaniem Sądu trudności związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki są wszędzie podobne i nie sposób utrzymywać, że są to sytuacje niemożliwe do rozwiązania. Sąd pierwszej instancji podzielił zatem ocenę prokuratora, że nie występuje w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie wykazał, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, który upoważniałby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do stanowienia przepisów porządkowych i aby zachodził w sprawie przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, warunkujących stanowienie przepisów porządkowych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj. art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie przez Sąd postępowania w niniejszej sprawie pomimo zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, a w przypadku stwierdzenia braku naruszenia wskazanego przepisu postępowania: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Zarządzenie nr 625/ZDi2020 Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 31 marca 2020 r. w sprawie zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii, zostało wydane pomimo braku przypadku niecierpiącego zwłoki oraz, że w sprawie nie zachodził przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego warunkujących stanowienie przepisów porządkowych. Skarżący kasacyjnie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie w przypadku uznania, że nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Prokurator Okręgowy w Opolu - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpatrując sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie przez Sąd postępowania w sprawie. Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że mimo podjęcia 26 listopada 2020 r. uchwały uchylającej uchwałę zatwierdzającą zaskarżone zarządzenie - postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zarządzenie to mogło bowiem być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie obowiązywania jego postanowień. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji słusznie odwoływał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94/2/44) wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Sąd pierwszej instancji trafnie wskazywał, że skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego są dalej idące, niż jego uchylenia. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek od chwili wydania aktu (ex tunc), dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zatwierdzającej zarządzenie porządkowe nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Rozstrzygnięcie może bowiem mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu, a także stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (tak wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1571/12; 28 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 355/14; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r., sygn. I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13). Wobec powyższego odnotować trzeba, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni prawa materialnego - art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast poza omówionym wyżej zarzutem naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie zostały sformułowane żadne inne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się zatem do zarzutu ujętego w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że problem prawny objęty tym zarzutem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 sierpnia 2021 r. sygn. II GSK 457/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zasadnicze motywy zawarte w tym orzeczeniu, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych obecnie rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że na jej gruncie ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz przypadku niecierpiącego zwłoki dla ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy, co prowadziło do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe, zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie jest usprawiedliwiony przede wszystkim z tego powodu, że niezależnie już nawet od tego, czy zagrożenie dóbr prawnych, o których w nim mowa ma charakter bezpośredni, czy też pośredni, istota rzeczy, gdy chodzi o zaktualizowanie się ustanowionej tym przepisem prawa przesłanki odnoszącej się do stanu faktycznego, dotyczy niezbędności podjęcia interwencji prawodawczej w formie przepisów porządkowych przez uprawniony do tego organ, a mianowicie, tak jak w rozpatrywanej sprawie, przez organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia. Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych – która co do zasady należy do rady gminy (art. 40 ust. 3) – została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" – jak jasno i wyraźnie stanowi art. 41 ust. 2 ustawy – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z całą pewnością przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 tej ustawy, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. To bowiem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej, właśnie organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania – gdy chodzi o jego efektywność i szybkość – jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji. Innymi słowy, z okoliczności, że realizacja omawianych kompetencji organu wykonawczego gminy może nastąpić tylko i wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" wynika, że zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnymi, musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi bowiem – bo siłą rzeczy nie może – "przypadku niecierpiącego zwłoki", a mianowicie przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać, ani systemowego – gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych – ani też funkcjonalnego – gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność – kontekstu jego obowiązywania. Co więcej, wobec tego, że przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju, w korespondencji do przedstawionych argumentów oraz zwłaszcza wniosków formułowanych na gruncie konsekwencji wynikających z art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy, nie można również pomijać potrzeby ścisłej wykładni wymienionych przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że – w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji – przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi. Jeżeli więc, istota rzeczy odnosi się do "niezbędności" podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, to tworzenie przepisów porządkowych w warunkach określonych art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr, a więc stanem, który w przypadku niecierpiącym zwłoki tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaktualizuje się równocześnie – a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 – przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa była na wstępie. Z przedstawionych powodów zwłaszcza, że ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku wykazania przez stronę skarżącą ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stanowienia przepisów porządkowych, a także odnośnie do stopnia oraz charakteru zagrożenia życia i zdrowia obywateli nie została zakwestionowana omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.