VII SA/Wa 1915/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę 1. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy"), decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej: ,,skarżącej’’), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla T. Sp. z o.o. k. W. ul. W. [...] (dalej: "Spółka"), polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą na części działek ew. nr [...], [...] z obrębu [...], przy ul. M. róg Ś. w dzielnicy [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji decyzją Nr [...] z [...] marca 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Spółki, polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą na części działek ew. nr [...], [...] z obrębu [...], przy ul. M. róg Ś. w dzielnicy [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (nie była stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym). Rozstrzygając sprawę organ II instancji (Wojewoda [...]) powołał się na art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Jednym z podstawowych obowiązków organu II instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda zaznaczył, że Z. K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. a mimo to złożyła odwołanie. W związku z tym, organ pismem z 3 czerwca 2019 r. wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentu, z którego wynika dla odwołującej się prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 12 czerwca 2019 r., Z. K. nie przedstawiła dokumentu, z którego wynika na chwilę obecną prawo dysponowania, działką [...] z obrębu [...] do której roszczenia rzeczowe zgłasza skarżąca. Zgodnie z tym, Z. K. nie posiada odrębnej własności działki [...]. Nie przedłożono również żadnego dokumenty, który potwierdzałby własność, innej nieruchomości gruntowej lub lokalowej znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, iż to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. do występowania w danym postępowaniu. Interes prawny w postępowaniu powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, bo tylko te są źródłem uprawnień i obowiązków. W ocenie Wojewody, Z. K. nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem nie może wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłoby to w sposób rażąco niezgodny z prawem, koniecznym jest umorzenie niniejszego postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. 2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., wniosła Z. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 7 k.p.a. w zw. art. 3 pkt 20 p.b. poprzez zaniechanie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (inwestycji); b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne umorzenie postępowania odwoławczego. Wskazała także na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wskazała, że teren inwestycji obejmuje prawdopodobnie m. in. działkę nr [...], którą gmina wywłaszczyła w 1997 r. od jej ojca z przeznaczeniem na budowę ulic, jednak cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W związku z czym toczy się postępowania o zwrot tej działki na rzecz skarżącej i jej siostry, jako spadkobierców byłego właściciela. Zatem działkę obciążają roszczenia rzeczowe spadkobierców. W tej sytuacji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zwrotowego pozwolenie na budowę dla terenu obejmującego działkę nie powinno być wydawane. Wskazała również na to, że to organ powinien wyznaczyć obszar oddziaływania inwestycji aby skutecznie ustalić przymiot strony postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji znalazł odrębne rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r., uznając, że Skarżąca nie mogła być stroną postępowania administracyjnego i nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji. Zdaniem Skarżącej, powinna być uznana za stronę postępowania a wskazane przez nią nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, którego to obszaru nie ustalono. Organ zatem błędnie umorzył postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącej. 2. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Ustalenie, iż odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1779/19). Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony, organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 341/19). W analizowanej sprawie organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (niedopuszczalność odwołania) lecz przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznał, że Skarżąca nie ma interesu prawnego umarzając postepowanie (na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Sąd w pełni akceptuje takie rozstrzygniecie. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe (por. wyrok WSA w K. z [...] października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 495/18). 3. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast posiadać interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 28 ust. 2 p.b. nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji k.p.a. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 570/19). Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyr. WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). 4. Jednym z zarzutów zawartych w skardze było właśnie to, że organ nie ustalił obszaru oddziaływania inwestycji. Tymczasem z decyzji Prezydenta nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, wyraźnie wynika, że inwestor przedstawił analizę możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku przy ul. M. wykonaną przez osobę uprawnioną. Określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 119/17). Organ w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wyraźnie wskazał, że Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który mógłby wskazywać, że wskazana przez Skarżącą nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodatkowo z akt sprawy i złożonej do Sądu skargi wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia: - Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r.; - Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji; - organ pismem z 3 czerwca 2019 r. wezwał Skarżącą do przedstawienia dokumentu, z którego wynika na chwilę obecną dla odwołującej się prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością; - w odpowiedzi na wezwanie, pismem z 12 czerwca 2019 r., Z. K. nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynika prawo dysponowania, działką [...] z obrębu [...] do której roszczenia rzeczowe zgłaszała skarżąca; - z informacji zawartych w skardze wynika, że obecnie toczy się postępowanie sądowe o zwrot działki nr [...] (jednak teren inwestycji nie obejmuje wspomnianej działki). W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy, że Z. K. nie posiada odrębnej własności działki nr [...]. Nie przedłożono również żadnego dokumentu, który potwierdzałby własność, innej nieruchomości gruntowej lub lokalowej znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Na marginesie można wskazać, że skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1929/19). Tezę tą można również przyjąć do zwykłego postępowania odwoławczego. Przypomnieć należy również to, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. do występowania w danym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny w postępowaniu powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, bo tylko te są źródłem uprawnień i obowiązków (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 167/11). Zasadnie zatem uznał organ, że Z. K. nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Zatem nie mogła wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłoby to w sposób rażąco niezgodny z prawem, koniecznym jest umorzenie niniejszego postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.