III OSK 577/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 399/18 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. kwotę 3135 (trzy tysiące sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 399/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (dalej w skrócie GDDKiA) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], którą określono GDDKiA opłatę stałą w wysokości 5557 zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa opłata stała została przez organ określona na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn.zm) dalej w skrócie P.w. oraz w oparciu o ostateczną decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielającą GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...], na odcinku od węzła [...] do mostu nad rzeką [...], w której określono maksymalną ilość odprowadzanych wód z podziałem na miejsca odprowadzenia z obszaru ciągu drogi 11 (jedenastoma) zlewniami: do rzeki [...], rzeki [...], rzeki [...], potoku [...], ziemi - rowów szczegółowych [...]. Podkreślono, że w art. 35 ust. 3 P.w. skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, iż jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to także, iż o ile opłata stała wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku ponoszenia odpłatności do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Wyjaśniono nadto, że do uiszczania opłaty stałej zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych - art. 298 pkt 1 P.w. Podstawę ustalenia wysokości opłaty w rzeczonej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W niniejszej sprawie organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku - 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu z wszystkich jedenastu wylotów w wysokości 6,0897 m³/s. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska GDDKiA podniesionego w skardze, wedle którego z uwagi na przewidziane w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód oraz do ziemi, które wydane zostało w poprzednim stanie prawnym i na podstawie art. 545 ust. 7 P.w. zachowuje moc, co oznacza, iż opłata stała ustalana w oparciu o art. 271 ust. 4 P.w. nie dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi. W ocenie Sądu pogląd ten byłby akceptowalny tylko w sytuacji faktycznego powierzchniowego odprowadzenia, gdzie następuje ich naturalna retencja w ziemi. W każdym zaś przypadku, gdy wody opadowe i roztopowe ujęte są w określone urządzenia wodne, jak w rzeczonej sprawie, które z definicji służą dalszemu odprowadzeniu ich do wód, stanowi to okoliczność zobowiązującą do ponoszenia opłaty stałej za wskazaną usługę wodną. Jak bowiem wynika z akt sprawy i pozwolenia wodnoprawnego, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...], na odcinku od węzła [...] do mostu nad rzeką [...] z podziałem na miejsca odprowadzenia z obszaru ciągu drogi 11 (jedenastoma) zlewniami odbywa się do rzeki [...], rzeki [...] rzeki [...], potoku [...] oraz urządzeń wodnych rowów szczegółowych [...][...][...][...] przy czym następuje to przy pomocy istniejącego systemu kanalizacji deszczowej. Z tego też względu, mimo że w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano, iż odprowadzanie z części wylotów takich wód nastąpi do ziemi, to faktycznie wody takie są odprowadzane do rowu szczegółowego, przez który stosownie do treści art. 16 pkt 47 P.w. rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu, oraz stanowią urządzenia wodne, o czym stanowi art. 16 pkt 65 lit. a P.w. Zaakcentowano nadto, że ustalona opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w oparciu o art. 271 ust. 4 P.w. winna być ustalona od wszystkich zlokalizowanych wylotów na odcinku drogi krajowej [...], którymi odprowadzana jest woda opadowa i roztopowa. W przedmiotowej sprawie ustalona odpłatność została zatem prawidłowo wyliczona, od maksymalnej ilości wód ze wszystkich wylotów od W1 do W11 określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Brak jest bowiem podstawy prawnej zawartej w ustawie Prawo wodne z 2017 r., z której wynikałoby, iż organ ma obowiązek naliczyć taką opłatę od każdego odbiornika wód opadowych i roztopowych. Wobec zatem niezasadności skargi Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302) dalej w skrócie P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła GDDKiA. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzuciła: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16 pkt 47 i pkt 65 lit. a i lit. f w związku z art. 195 i art. 197 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 7, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w szczególności w tym: a) że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącej opłaty stałej za usługi wodne na podstawie decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., podczas gdy z samym faktem posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie wiąże się obowiązek ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne, a ponadto w pozwoleniu tym nastąpiło rozdzielenie zakresu odbiorników podczyszczonych ścieków deszczowych na: 1) rzeki ([...][...][...][...]) oraz potoki ([...]), 2) jak również rowy melioracyjne ([...][...][...][...]), co oznacza, że wody opadowe i roztopowe z określonego obszaru ciągu drogi wprowadzane będą poprzez wyloty odrębnie do: enumeratywnie wymienionych rzek i potoku oraz do ziemi - określonych rowów melioracyjnych szczegółowych, nierealizujących funkcji kanalizacji otwartej i nieodprowadzających dalej tych wód do wód; b) że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzek: [...][...][...] i potoku [...] oraz rowów melioracyjnych szczegółowych [...][...][...][...]stanowi o odprowadzaniu tych wód do wód przy pomocy istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowów melioracyjnych nie stanowi o ich odprowadzaniu do wód tylko do ziemi, a ponadto rowy melioracyjne jako urządzenia melioracji wodnej nie stanowią systemu kanalizacji deszczowej (otwartej lub zamkniętej) odprowadzającej wody opadowe i roztopowe do wód ponieważ mają za zadanie regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, co sprawia, że nie są urządzeniami szczelnymi i odprowadzanie wód opadowych za pośrednictwem wlotu urządzenia następuje do ziemi, co powoduje, że rowy melioracyjne nie spełniają funkcji kanalizacji otwartej i służą tylko powierzchniowemu odprowadzeniu wód, przy wystąpieniu ich naturalnej retencji w ziemi; c) że wody opadowe i roztopowe wylotami W3, W4, W7, W9 i W10 odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wydanego przez Marszalka Województwa Warmińsko - Mazurskiego wynika, iż tymi wylotami wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do ziemi (odpowiednio: do opisanych rowów melioracyjnych szczegółowych); d) że wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód wyrażona w 1/s jest odprowadzana do wód (wyloty wymienione w pkt 1 pozwolenia wodnoprawnego), podczas gdy z tego pozwolenia wynika, że nie wszystkie wyloty dotyczą odprowadzania do wód, gdyż odprowadzanie następuje również do ziemi (wyloty: W3,W4,W7, W9 i W10); e) że wody opadowe i roztopowe odprowadzane do ziemi poprzez rowy melioracyjne wylotami nr W3, W4, W7, W9 i W10 następnie są odprowadzane do wód, podczas gdy w pozwoleniu wodnoprawnym jest wyraźne rozgraniczenie na urządzenia służące odprowadzaniu wód do ziemi jak i do wód, a ponadto maksymalna ilość wód opadowych wykazana w pozwoleniu została opisana odrębnie dla każdego z tych sposobów wprowadzania wód, co nie zostało uwzględnione przy ustalaniu obowiązku skarżącej do ponoszenia opłaty stałej, jak również brak jest dowodów, że wskazane rowy melioracyjne są powiązane z jakimkolwiek zbiornikiem lub ciekiem wodnym, podczas gdy przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych nie stanowi usługi wodnej w rozumieniu art. 35 ust. 1 i 3 P.w., lecz stanowi korzystanie z wód niewymagające uzyskania zgody wodnoprawnej - w związku z powyższym wadliwe uznanie, że decyzja z dnia [...]kwietnia 2018 r., nr [...], wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. w przedmiocie opłaty za usługi wodne jest zgodna prawem i nie zachodzą przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, co skutkowało oddaleniem skargi; II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) dalej w skrócie P.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art.7, art.8, art.9, art.11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) dalej w skrócie jako K.p.a. oraz w związku z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego: a) które przejawiło się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w drodze uwzględnienia skargi, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości z uwagi na zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzek oraz rowów szczegółowych [...][...][...][...]stanowi o odprowadzaniu tych wód przy pomocy istniejącego systemu kanalizacji deszczowej; b) polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. w przedmiocie opłaty za usługi wodne, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu; c) poprzez oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. w przedmiocie opłaty za usługi wodne - podczas gdy podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie merytoryczne i formalne argumenty uzasadniały jej uchylenie; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez sporządzenie nieprecyzyjnego uzasadnienia wyroku niespełniającego wymogów przewidzianych w przywołanym przepisie, w szczególności niezawierającego przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, w uzasadnieniu powtórzono bowiem twierdzenie organu administracji co do odprowadzania w przedmiotowej sprawie wód opadowych i roztopowych do wód stanowiące o okoliczności zobowiązującej skarżącą do ponoszenia opłaty stałej za usługę wodną, nie konfrontując ich z zarzutami skarżącej zawartymi w skardze - podczas gdy stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowości stanu faktycznego i argumentacji prawnej, wobec sporu w tym zakresie między stronami, powinno zawierać odniesienie do argumentacji podnoszonej przez każdą ze stron. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w swoim wyroku ograniczył się jedynie do zaaprobowania stanowiska organu administracji, co uczynił w sposób ogólny, nie konfrontując wniosków z okolicznościami sprawy i argumentacją skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że część zarzutów zawarta w skardze kasacyjnie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnym są zarzuty dokonania, w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym sprawy, przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty te mają podstawowe znaczenie w tej sprawie i przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej. Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1 i art. 298 pkt 1 P.w. Niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że część wód opadowych i roztopowych z fragmentu drogi ekspresowej [...]na odcinku od węzła [...] do mostu nad rzeką [...] odprowadzana jest do rzek i potoków ([...][...][...]i potoku [...]), natomiast pozostała część tych wód odprowadzana do rowów melioracyjnych szczegółowych [...][...][...][...] wylotami W3, W4, W9 i W10 jest odprowadzana do ziemi, a nie do wód, co wynika z udzielonego decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnym jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P. w. oraz art. 270 ust. 1 i ust. 11 P.w. oraz art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1 P.w. Stosownie do ww. przepisów opłata za usługi wodne uiszczana w związku z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej tylko wówczas jest ustalana, jeżeli wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód. Obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Wprawdzie Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", kierując się jego słownikowym znaczeniem wskazać należy, że przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; "zespół urządzeń do oczyszczania ścieków" (Słownik języka polskiego PWN). Tym samym "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to: rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia opłaty dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, bądź systemy kanalizacji zbiorczej, ale tylko do wód, a nie do ziemi. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji jest potwierdzenie, że funkcjonując realizują przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41) oraz w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3658/18, opubl. w LEX nr 3099001). W tej sprawie trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 15 kwietnia 2013 r. wyraźnie określono, że wody opadowe i roztopowe pochodzące z drogi [...]na odcinku od węzła [...] do mostu nad rzeką [...] będą odprowadzane odrębnie do rzek ([...][...][...][...] i potoku [...] - wyloty nr: W1, W2, W5, W6, W8, W11) i odrębnie do ziemi (wyloty nr: W3, W4, W7, W9 i W10). Niewłaściwe zastosowanie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 1 i ust. 11 oraz art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1 P.w. w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji polegało na uznaniu odprowadzania wód z wylotów nr: W3, W4, W7, W9 i W10 do wód, mimo wyraźnego wskazania w pozwoleniu wodnoprawnym, że odprowadzanie wylotami nr: W3, W4, W7, W9 i W10 wód opadowych i roztopowych następuje do ziemi. Art. 268 ust. pkt 3 lit. a oraz art. 270 ust. 1 i ust. 11, a także art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1 P.w. wyraźnie określają, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód, a nie do wód lub do ziemi. Nie można również przyjąć, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym określono odprowadzanie części wód opadowych i roztopowych do ziemi poprzez rowy, to w istocie jest to odprowadzanie ww. wód poprzez rowy do innych wód (np. rzek). W stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Z kolei za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. w OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, opubl. w OTK-A 2013/6/80). Ponadto zgodnie zatem z zasadą nullum tributum sine lege nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalone zostaje powstanie zobowiązania publicznoprawnego przy braku zaistnienia wyraźnych przesłanek ustawowych. Zaistnienia takiego zobowiązania nie można wyinterpretować poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów. Wynikać musi ono wprost z literalnego brzmienia przepisu. W związku z tym w okolicznościach tej sprawy zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej także niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 267 pkt 1 P.w. oraz art. 298 pkt 1 P.w. Zgodnie z tymi przepisami instrumentem ekonomicznym służącym gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, a w tej sprawie nie było podstaw w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy do uznania, że usługi wodne objęte jej rozstrzygnięciem stanowią ekonomiczny instrument obligujący podmiot korzystający z usług wodnych do ponoszenia opłaty. Zasadnym jest zarzut przeprowadzenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi, mimo zaistnienia przesłanek wskazujących na istotne naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości z uwagi na zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do rowów szczegółowych objętych pozwoleniem wodnoprawnym stanowiło ich odprowadzanie do wód czy też do ziemi. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że oparcie się o materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na ustalenie, gdzie trafiają wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami W3, W4, W7, W9 i W10. Już sama treść rozstrzygnięcia zawarta w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. (decyzja znak [...]) wskazuje, że wydając to pozwolenie udzielono zgody zarządcy drogi publicznej oddzielenie na odprowadzanie wód do rzek i potoku i oddzielnie na odprowadzanie tych wód do ziemi poprzez system rowów szczegółowych. Z uzasadnienia tego pozwolenia wodnoprawnego dodatkowo wynika, że docelowym miejscem odbioru podczyszczonych ścieków (w dacie wydania tego pozwolenia wody opadowe i roztopowe były zaliczane do ścieków – art. 9 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) były odrębnie rzeki ([...][...][...][...]), odrębnie potok [...] i odrębnie rowy melioracyjne. Nic nie wynika z treści tego pozwolenia, aby rowy melioracyjne odprowadzały wody opadowe i roztopowe do rzek lub innych zbiorników wodnych. Tym samym brak ustalenia, mimo podnoszenia tak przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i przed organem administracyjnym podstawowej kwestii dotyczącej ustalenia sposobu docelowego odbioru wód opadowych i roztopowych odprowadzanych wylotami W3, W4, W9 i W10, tj. czy wody te były odprowadzanie do rzek, czy do ziemi, stanowi o istotnym naruszeniu przez organ administracyjny przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 9 oraz art. 11 K.p.a., a brak dostrzeżenia tej wadliwości przez Sąd pierwszej instancji stanowił o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe uchybienia uzasadniają uwzględnienie skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 pkt 47 i pkt 65 lit. a i lit. f P.w. w związku z art. 195 P.w., art. 197 ust. 1 pkt 1 P.w., art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 7 i art. 389 pkt 1 P.w. Art. 16 pkt 47 P.w. zawiera ustawową definicję rowu, zgodnie z którą pod tym pojęciem rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował ww. definicji, ani też nie wprowadził innej definicji rowu, a przy tym sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie ww. definicji. Nie jest również zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 16 pkt 65 lit. a P.w. Przepis ten zawiera definicję urządzeń wodnych, definiując je jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 16 pkt 65 lit. a P.w.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał niewłaściwego zastosowania ww. definicji przyjmując, że rowy stanowią urządzenia kształtujące zasoby wodne. Zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 16 pkt 65 lit. f P.w. jest niezasadny z tego powodu, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tego przepisu w tej sprawie w zakresie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Przepis ten zalicza do urządzeń wodnych wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 16 pkt 69 P.w. w związku z art. 16 pkt 61 P.w. wody opadowe i roztopowe nie są zaliczane do ścieków. Także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 195 P.w. nie mógł zostać uznany za zasadny. Zgodnie z tym przepisem melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W tej zaś sprawie przedmiotem sporu nie było to, czy wyloty oznaczone jako W3, W4, W9 i W10 odprowadzające wodę do rowów melioracyjnych szczegółowych oznaczonych jako [...][...][...][...] stanowią część melioracji wodnych ale to, czy wody opadowe i roztopowe z fragmentu drogi ekspresowej [...] odprowadzane były ww. wylotami do wód, czy też do ziemi. Także okoliczność, że zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 P.w. do urządzeń melioracji wodnych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, nie miała znaczenia w tej sprawie i prawidłowo przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zasadnym zarzut dokonania niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 389 pkt 1 P.w. Zgodnie z tym przepisem, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawo wodne co do zasady wymaga, aby wykonywanie usług wodnych było poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotem regulacji tego przepisu był zakres usług wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a przedmiotem tej sprawy nie była kontrola prawidłowości udzielenia takiego pozwolenia. Należy także stwierdzić, że nie został naruszony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 P.w. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu. Przepis ten nakazuje zapewnienie powszechnego dostępu do usług wodnych polegających na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. zalicza do pojęcia usług wodnych odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował powszechnego dostępu do usług wodnych w rozumieniu art. 35 ust. 1 ww. ustawy, ani też nie kwestionował zaliczenia do usług wodnych odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób naruszający art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Przepis ten ma charakter kompetencyjny stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, opub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, | nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, opub. w Lex nr 1145065). Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w Lex nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chociaż część zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadna, to jednak te zarzuty, które są usprawiedliwione uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z okoliczności sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnego naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie obowiązkiem organu administracyjnego będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z wylotów objętych pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., tj. czy wody odprowadzanie wylotami W3, W4, W9 i W10 do rowów [...][...][...][...] są kierowane do rzek lub potoków, czy też do ziemi. W tej sprawie w związku ze związaniem granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie kontrolował sposobu ustalania samej wysokości opłaty stałej. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę i wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego. Na koszty sądowe zasądzone od Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. w kwocie 3135 złotych składają się kwota 223 złotych uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 112 złotych stanowiącą wpis od skargi kasacyjnej, kwota 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie radcy prawnej będącej pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 1800 złotych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz w wysokości 900 złotych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.