I SA/Ol 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. P. na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", nr "[...]", w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności obszarowej na rok 2020, zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) na rok 2020, zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020, zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020, zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) na rok 2020, I. uchyla zaskarżone postanowienia wraz z poprzedzającymi je postanowieniami organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z "[...]", którymi utrzymano w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") z "[...]" o zawieszeniu postępowań w sprawie wniosków o przyznanie na rok 2020: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oraz płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020). Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargami akt administracyjnych spraw wynika, że w toku postępowań z wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2020, Prokurator Prokuratury Okręgowej postanowieniem z "[...]", sygn. [...]", zażądał od organu I instancji wydania dokumentacji w sprawie wniosku, celem zbadania, czy nie doszło do wyłudzenia lub usiłowania wyłudzenia dopłat unijnych. Organ I instancji postanowieniami z "[...]" zawiesił z urzędu postępowania w sprawie wniosku strony. Dyrektor OR postanowieniami z "[...]" uchylił postanowienia organu I instancji w całości. Prokurator Prokuratury Okręgowej pismami z 3 i 25 listopada 2020 r. poinformował organ I instancji, że w stosunku do strony nadal zbierany jest materiał dowodowy i nie postawiono jej zarzutów. Organ I instancji w dniu 5 stycznia 2021 r. przesłuchał stronę na okoliczność prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na własny rachunek. W dniu 14 stycznia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej informujące o postawieniu stronie zarzutów wyłudzenia wspólnie z ojcem W. B. w okresie od 2015 r. do marca 2020 r. dopłat dla rolników w łącznej wysokości 1.448.848.00 zł. Postanowieniami z "[...]"organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), zawiesił postępowania w sprawie wniosków strony o przyznanie płatności na rok 2020. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie wniosków strony nie było możliwe w sytuacji przedstawienia stronie przez Prokuraturę Okręgową zarzutów wyłudzenia w okresie od 2015 r. do marca 2020 r. dopłat dla rolników, co z uwagi na skalę przedstawionych zarzutów wymaga ustaleń prokuratury i sądu powszechnego. W zażaleniach na powyższe postanowienia strona, wnosząc o ich uchylenie i przekazanie spraw do merytorycznych rozstrzygnięć przez organ I instancji, podniosła zarzuty naruszenia przepisów: art. 97 § 1 pkt 4, art. 80, art. 8 i art. 12 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 144, art. 9 i 10, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Wskazała, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania merytorycznych rozstrzygnięć i pomimo toczącego się postępowania karnego organ jest w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek przyznania płatności. Zarzuciła organowi I instancji m.in. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że toczy się wobec niej postępowanie karne o fałszowanie dokumentów w związku z ubieganiem się o płatności. Przedstawiła historię prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazała m.in.: na przesłuchanie w charakterze świadka, podpisanie umowy o przyznaniu pomocy w ramach podziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach PROW 2014-2020, jak również na prowadzone w gospodarstwie kontrole, które – w jej ocenie – stanowiły podstawę do uznania, że prowadzi działalność rolniczą. Utrzymując w mocy powyższe postanowienia, Dyrektor OR wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu, w świetle zebranych w sprawach materiałów dowodowych i obowiązującego prawa nie jest możliwe rozpoznanie spraw i wydanie decyzji. Istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem karnym a postępowaniami z wniosku strony jest oczywiste. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w szczególności pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej informujące o postawieniu stronie zarzutów wyłudzenia wspólnie z W. B. w okresie od 2015 r. do marca 2020 r. dopłat dla rolników, organ I instancji słusznie ocenił, że nie był władny, aby wydać decyzje. Prokurator wskazał bowiem, że skarżąca, działając wspólnie i w porozumieniu z W. B., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, czyniąc sobie z tego stałe źródło dochodu, po uprzednim przedłożeniu wniosków o przyznanie płatności (lata 2014-2020), wprowadziła w błąd ARiMR, co do przysługującego jej prawa do uzyskiwania dopłat, z tytułu prowadzenia jako rolnik gospodarstwa rolnego, czym doprowadziła do niekorzystnego rozporządzenia mieniem na szkodę ARiMR w łącznej kwocie około 1.448.848 zł, tj. o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 65 §1 k.k. W dalszej kolejności organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), jednym z obowiązków organu jest analiza, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ sprawdza m.in., czy zostały stworzone sztuczne warunki (np. sztuczny podział gospodarstwa) w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Organ przywołał również brzmienie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.). W ocenie organu, nieprawidłowość powinna być kojarzona z obszarem prawa administracyjnego, podczas gdy oszustwo jest domeną prawa karnego. Wniosek taki wynika z umiejscowienia definicji nieprawidłowości (rozporządzenie Rady Nr 2988/95) oraz oszustwa (Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich). Organ II instancji podniósł, że postępowanie wyjaśniające miało na celu zbadanie, czy strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Materiał dowodowy został pozyskany w wyniku skierowanych do strony wezwań do złożenia wyjaśnień, dokumentów, jak i przeprowadzonych przesłuchań. Jednak biorąc pod uwagę skalę przedstawionych stronie zarzutów, elementem kluczowym pozwalającym ustalić stan faktyczny będą ustalenia postępowania przed organami wymiaru sprawiedliwości, co będzie miało wpływ na ocenę wniosków strony o przyznanie płatności. Sprawa jest rozwojowa, wymaga przeprowadzenia szeregu ustaleń w postępowaniu karnym, co na dalszym etapie procedowania będzie miało decydujące przełożenie na decyzje w przedmiocie wniosków o przyznanie płatności. W ocenie organu, postępowanie karne wyjaśni, czy skarżąca jest winna zarzucanych jej czynów, co będzie miało przełożenie na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Odnośnie zarzutu zażaleń dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia przez organ I instancji, że toczy się postępowanie karne o fałszowanie dokumentów (podrabianie podpisów), Dyrektor OR stwierdził, że w uzasadnieniu postanowienia z "[...]" Prokurator Prokuratury Okręgowej wskazał, że śledztwo w sprawie o sygn. "[...]" dotyczy podrabiania podpisów i usiłowania wyłudzenia dopłat unijnych wielkiej wartości, tj. o przestępstwo z art. 13 § 1 k.k. zw. z 286 § 1 k.k. w zw. z art. 297 k.k. w zb. z art. 270 § kk w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 k.k. Ponadto w postanowieniu Kierownika BP z "[...]", jak i również postanowieniu Dyrektora OR z "[...]", jest zawarta informacja, że toczy się śledztwo w sprawie dotyczącej podrabiania podpisów i usiłowania wyłudzenia dopłat unijnych. Prokurator Prokuratury Okręgowej na podstawie art. 313 § 1 i 2 k.p.k. postanowił przedstawić stronie zarzut o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. W kontekście zarzutu zażaleń dotyczących naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 9 i 10 k.p.a., Dyrektor OR uznał, że Kierownik BP wskazał podstawy prawne oraz uzasadnił, co jest powodem zawieszenia postępowań. W kwestii zaś podpisanej w dniu 16 marca 2021 r. umowy o przyznaniu pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji gospodarskich", typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych", pismem z 23 kwietnia 2021 r. ARiMR wypowiedziała tę umowę w związku z wprowadzeniem jej w błąd prze stronę. Odnosząc się z kolei do zarzutów sformułowanych przez stronę w pismach kierowanych do Prezesa ARiMR, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezydenta RP, organ podniósł, że strona przemilczała, że w okresie od 12 czerwca 2017 r. do 18 stycznia 2021 r. była zatrudniona w Departamencie Prawnym i Zamówień Publicznych ARiMR. Umowa o pracę została rozwiązana z inicjatywy strony w drodze porozumienia stron, w sytuacji gdy strona przestała przychodzić do pracy w wyniku tego, że została aresztowana. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo że nie dokonywał merytorycznej oceny wniosków strony, to jednak ze względu na wielość i ciężar stawianych przez skarżącą zarzutów, uznał za zasadne odniesienie się do kilku kwestii. Podniósł m.in., że strona skarżąca wskazuje na prowadzenie gospodarstwa w B. położonym 10 km od granicy z "[...]", pomimo że była zatrudniona w ARiMR na pełnym etacie, odległej o ponad 300 km od gospodarstwa rolnego. W 2014 r., kiedy uzyskała pierwsze dotacje z ARiMR, miała 21 lat i w tym czasie odbywała studia prawnicze. Po ich ukończeniu wybrała drogę dojścia do zawodu profesjonalnego pełnomocnika w formule doktoryzowania się w zakresie nauk prawnych i zatrudnienia w urzędzie. W miarę nabywania wiedzy prawniczej, podczas pracy w Departamencie Prawnym ARiMR, musiała być w pełni świadoma, na czym polega stwarzanie sztucznych warunków w celu uzyskiwania płatności. Z ustaleń Prokuratury wynika, że strona nie prowadziła działalności rolniczej, a objęte wnioskami grunty rolne są częścią gospodarstwa jej ojca. Prokuratura Okręgowa czyny te zakwalifikowała jako wyłudzenie dopłat z ARiMR, uczestnictwo w zorganizowanej grupie przestępczej oraz tzw. pranie brudnych pieniędzy. Organ dodał, że sztucznymi beneficjentami w grupie kierowanej przez W. B. byli również D. B., E. B.i H. B. ARiMR posiada status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym. Z ustaleń tego postępowania wynika m.in., że skarżąca po otrzymaniu dopłat z ARiMR dokonywała natychmiastowych przelewów środków na rachunek bankowy ojca. Większość gruntów, które rzekomo mają stanowić gospodarstwo rolne beneficjentki, są pozornie wydzierżawione od ojca, z czynszem w wysokości podatku rolnego. Beneficjentka sama nie dokonuje zabiegów agrotechnicznych. Dokonuje ich Spółka A, której udziałowcami i członkami zarządu są rodzice strony – W. i E. B. Produkcja w rzekomym gospodarstwie ogranicza się do produkcji balotów (sianokiszonki, słomy), a plon jest przedmiotem odsprzedaży na rzecz ojca. W ocenie organu, powyższe ustalenia potwierdzają nieprowadzenie działalności rolniczej przez stronę. W takiej sytuacji zawieszenie postępowań należy uznać za gest wobec skarżącej, przy czym organ szanuje zasadę domniemania niewinności, w którą wpisuje się wstrzymanie się z wydaniem decyzji odmownej do czasu pełnego wyjaśnienia sprawy karnej. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie postanowień organu odwoławczego, odwieszenie postępowań w sprawach przyznania płatności i wydanie pozytywnych decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzuciła: 1) obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznych rozstrzygnięć i nie ma podstaw do zawieszenia postępowań, a organ pomimo toczącego się postępowania karnego jest w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie dopłat; 2) naruszenie art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania, w sytuacji gdy nie ma dostatecznych powodów do zawieszenia postępowań; 3) naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez utrudnienie dostępu do akt w formie faktycznego i rzeczywistego uniemożliwienia wglądu do akt, pomimo złożonego pisma, co uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do zebranego materiału w sposób pełny; 4) obrazę art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego, z pominięciem oczywistych dowodów i faktów, poprzez dokonanie nierzetelnego opisu stanu faktycznego w postanowieniach, w których organ pominął dowody oraz fakty świadczące o prowadzeniu gospodarstwa przez skarżącą. Odwołując się w uzasadnieniach skarg do orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13, NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, oraz z 3 września 2012 r., sygn. akt II OSK 903/11), strona podniosła, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem strony, rozstrzygnięcie postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ jest w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., celem wyjaśnienia ewentualnej kwestii sztucznego podziału gospodarstwa, organ jest uprawniony do dopuszczenia wszelkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, przy czym w toku postępowania administracyjnego został zebrany pełny i wyczerpujący materiał dowodowy, na co wskazał sam organ I instancji w wydanych postanowieniach. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że "zasłonienie się" koniecznością zakończenia sprawy karnej, które może nastąpić za kilka lat, naraża ją na nieproporcjonalne szkody oraz bankructwo. Z uwagi na to, że część zobowiązań jest wieloletnia, nie będzie możliwe ich dokończenie, za co ARiMR będzie mógł żądać zwrotu za niezrealizowanie zobowiązań wieloletnich, niezależnie od uniewinnienia w sprawie karnej. Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady szybkości, winny być interpretowane ściśle. Zasada szybkości postępowania stanowi istotny element prawa do dobrej administracji związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Ponadto strona podniosła, że do grudnia 2020 r. żadne indywidualne (ani zbiorowe) postępowanie nie było wobec niej prowadzone. ARIMR przez cały okres prowadzenia przez stronę gospodarstwa, podczas kontroli na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, nie kwestionował samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Niezrozumiałe jest kwestionowanie przez organ II instancji chęci szukania przez stronę pomocy u innych instytucji czy organów takich jak np. Prezydent RP. Strona podniosła, że wielokrotnie zwracała się o wydanie decyzji administracyjnych; zaś organ w sposób niezasadny przedłużał postępowania. W ocenie strony, w wyniku przewlekłego procedowania wniosków zagrożone są: dobrostan bydła, ekonomiczna ciągłość gospodarstwa, a także interes i stabilność ekonomiczna i społeczna strony oraz jej pracownika i jego rodziny. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a. strona wskazała, że w dniu 8 czerwca 2021 r. wystąpiła o wgląd do akt sprawy, przy czym jej wniosek nie został rozpatrzony. Ponadto organ naruszył art. 80 k.p.a., gdyż uzasadnienia skarżonych postanowień wskazują błędne przedstawienie stanu faktycznego. Strona wskazała, że gospodarstwo rolne prowadzi od 7 lat. Na początku roku 2020 r. miała ok. 40 szt. bydła i 3 szt. koni. W ciągu roku musiała sprzedać sporą część zwierząt, większą niż planowała, z uwagi na brak wypłaty zaliczek przez ARiMR. W dniu 31 marca 2021 r. posiadała 31 szt. bydła. Gdyby nie coroczne dopłaty bezpośrednie oraz środki z PROW 2014-2020 hodowla bydła byłaby nieopłacalna, a na pewno nie byłaby konkurencyjna względem innych producentów, którzy dopłaty otrzymują. Gospodarstwo rolne składa się ze wszystkich społeczno-gospodarczych elementów, takich jak: grunty, zwierzęta, sprzęt, pracownik. Zdaniem strony, kwestionowanie przez organ II instancji, że nie można być samodzielnym rolnikiem w wieku 21 lat jest co najmniej niestosowne, w sytuacji gdy w 2015 r. dostała pozytywną decyzję w ramach programu "Pomoc Młodym Rolnikom". Wbrew twierdzeniom organu II instancji, gospodarstwo składa się z gruntów otrzymanych w darowiźnie od rodziców i dziadków, jak również z gruntów dzierżawionych od rodziców. Naturalne przy tym jest, że rodzice wspierają dzieci i czynsz płacony rodzicom może być niższy niż w standardach rynkowych. Nie jest też zakazane korzystanie z usług firm osób najbliższych, zwłaszcza gdy jest to jedyny znany dostawca usług rolnych na oczekiwanym poziomie. Organ II instancji pominął ponadto w uzasadnieniu, że strona posiada podwójne wykształcenie, zarówno prawne, jak i rolne (technik hodowca koni). Skarżąca dodała, że w toku postępowania, zarówno na wezwania organu, jak i z własnej woli, przedłożyła kilka segregatorów dokumentów potwierdzających samodzielne prowadzenie gospodarstwa. Organy w ogóle nie odniosły się do materiału dowodowego, przy czym organ II instancji błędnie wskazał, że w gospodarstwie rolnym jest prowadzona produkcja balotów, w sytuacji gdy głównym celem gospodarstwa jest hodowla bydła mięsnego rasy "[...]", wcześniej także hodowla koni rasy wielkopolskiej i SP. Sprzedaż zarówno bydła, jak i koni, odbywa się do podmiotów zewnętrznych. W dniu 5 stycznia 2021 r. strona została przesłuchana na okoliczność prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego i kontrola ta nie wykazała nieprawidłowości. Strona dodała, że organ II instancji w postanowieniach użył argumentów ad personam, a ponadto błędnie zarzucił jej uczestnictwo w zorganizowanej grupie przestępczej. Nieprawdziwe było też twierdzenie organu, że strona dokonywała przelewów na konto ojca. Na potwierdzenie podniesionej argumentacji strona przedstawiła szereg dokumentów dołączonych do skarg (1 segregator obejmujący 29 pozycji), tj.: wydruk ewidencji środków trwałych; polisę ubezpieczeniową; potwierdzenia zakupu: materiału siewnego, bydła i koni, kolczyków dla bydła, paszy dla zwierząt, literatury fachowej, specjalistycznych rzeczy do obsługi koni; faktury za: usługę melioracji, usługi transportowe, utylizację zwierząt, usługi weterynaryjne, usługi doradcy rolnego, sporządzenie dokumentacji rolnośrodowiskowej, wystawienie certyfikatu ekologicznego PNG, zakup drewna na grodzenie pastwisk, naprawę sprzętu rolnego, projekt budowlany planowanej obory wolnostanowiskowej, zakup części do obsługi zwierząt i sprzętu rolnego; potwierdzenia: sprzedaży balotów, przelewów składki KRUS, wykształcenia rolniczego; zaświadczenie PZHK o posiadanych koniach; dokumenty potwierdzające: zapłatę podatku rolnego, zatrudnienie pracownika i zakres jego obowiązków, uiszczenie opłaty sądowej oraz rejestr posiadanych zwierząt IRZ. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy o sygn. akt od I SA/Ol 531/21 do I SA/Ol 535/21 postanowieniem połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 531/21. W rozpoznawanych sprawach skargi ze względu na stronę skarżącą oraz stan faktyczny i istotę spornego zagadnienia pozostawały ze sobą w związku, który uzasadniał zastosowanie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie są postanowienia Dyrektora OR, utrzymujące w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zawieszeniu z urzędu postępowań w sprawie wniosków skarżącej o przyznanie płatności na rok 2020. W uzasadnieniu wydanych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowień wskazano na prowadzone postępowanie karne, w toku którego postanowieniem z "[...]", sygn.. akt "[...]", przedstawiono stronie zarzuty, że działając wspólnie i w porozumieniu z W. B., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, czyniąc sobie z tego stałe źródło dochodu, po uprzednim przedłożeniu wniosków o przyznanie płatności (lata 2014-2020), wprowadziła w błąd ARiMR co do przysługującego jej prawa do uzyskiwania dopłat, z tytułu prowadzenia jako rolnik gospodarstwa rolnego, czym doprowadziła do niekorzystnego rozporządzenia mieniem na szkodę ARiMR w łącznej kwocie około 1.448.848 zł, tj. o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Ponadto ww. postanowieniem stronie przedstawiono zarzut, że działając wspólnie i w porozumieniu z W. B. w krótkich odstępach czasu i z góry powziętym zamiarem przyjmowała na swoje konta bankowe środki płatnicze, które następnie w celu znacznego utrudnienia stwierdzenia ich przestępczego pochodzenia i miejsca umieszczenia, przekazywała W. B., w łącznej kwocie 1.240.490,32 zł, pochodzące z korzyści związanych z popełnieniem czynu zabronionego, tj. o przestępstwo z art. 299 § 1 k.k. w zw. z art. 12 § 1 k.k. Kontrolując zaskarżone postanowienia oraz postanowienia utrzymane nimi w mocy, Sąd stwierdził naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97-103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. W konsekwencji zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady, winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Jak zasadnie podkreśliła strona skarżąca, zasada szybkości postępowania stanowi istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 2699/14 LEX nr 1774978). Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji (wyroki NSA: z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92; z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96; opubl:. CBOSA, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne, dla strony zakończenie postępowania (wyroki NSA: z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). Za kwestię prejudycjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST 2003, nr 10, s. 29). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15). Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09). Reasumując powyższe wywody, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Istnienia zagadnienia wstępnego nie można bowiem wywodzić na podstawie tego, że rozstrzygnięcie pewnej kwestii może mieć faktyczny wpływ na załatwienie sprawy. Związek tego rodzaju nie mieści się bowiem w granicach przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając powyższe rozważania i oceniając w tym kontekście wskazaną w zaskarżonych postanowieniach podstawę zawieszenia, stwierdzić należy, że organy nie wykazały, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w prezentowanym powyżej rozumieniu. Wynik postępowania karnego nie stanowi prejudykatu dla prowadzonych przez organy postępowań w sprawie przyznania poszczególnych płatności za 2020 r. Dowody zebrane w toku postępowania karnego winny oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania skarżącej płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. W zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ administracji w oparciu o zgromadzony w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego przesłanek przyznania wnioskowanych przez stronę płatności. W tym miejscu odwołać się należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14, w którym za niezasadne uznano stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można uznać – tak jak w rozpoznawanych sprawach – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. NSA stwierdził, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przepisu k.p.a., tj. nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania przygotowawczego. Okoliczność zaś, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania. Również w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, NSA wskazał, że przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji. Wskazania wymaga, że postępowanie karne, jako odrębne postępowanie od postępowania administracyjnego, rządzi się innymi regułami nieznanymi w postępowaniu administracyjnym (kwestia winy). W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Ponadto organy pomimo toczącego się postępowania karnego są w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Uzależnione jest to tylko i wyłącznie od podjętych działań w zakresie gromadzenia dowodów oraz ich oceny. Organy, pomimo toczącego się postępowania karnego, mają zatem możliwość oceny, czy wnioskowane płatności są należne, czy też nie. W gestii organów pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Organy mają również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o dowody mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącej do przyznania płatności. Zdaniem Sądu, istotne jest, że to organy, w których właściwości pozostaje załatwienie określonej sprawy, winny ustalić jej stan faktyczny we własnym zakresie. Nie mogą więc w ramach wykonywania powierzonych im czynności i w granicach powierzonych im kompetencji, oczekiwać na rozstrzygnięcia innego postępowania, które nie są dla nich niezbędne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina, czy też odpowiedzialność karna kogokolwiek za oszustwo (art. 286 § 1 k.k.), czy też wyłudzenie dotacji (art. 297 § 1 k.k.), ale kwestia, czy wnioskowane na rok 2020 płatności są należne, czy też nie. Te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy, to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów, i skutków ich naruszeń. Dodatkowo wskazania wymaga, że rozstrzygnięcia organów ścigania i sądu powszechnego nie zastąpią oceny dokonanej przez organy ARiMR. Jak się wydaje, mogą ją jedynie ułatwić, np. w przypadku wydania wyroku skazującego. Takie ułatwienie nie musi jednak zachodzić w przypadku wyroku uniewinniającego (lub umorzenia postępowania), którym to rozstrzygnięciem sąd administracyjny nie byłby związany. W końcu brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się. Taki związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym nie uzasadnia przyjęcia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a., jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. W rozpoznawanych sprawach można wskazać także na pewną niekonsekwencję organu odwoławczego, który pomimo utrzymania w mocy postanowień organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania, wskazuje jednak w uzasadnieniach swych postanowień na ustalenia stanu faktycznego i dokonuje ich oceny w zakresie związanym bezpośrednio z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosków strony o przyznanie płatności na 2020 r., co dodatkowo potwierdza, że organy mają możliwość przeprowadzenia własnych ustaleń i ich oceny w kontekście przesłanek przyznania wnioskowanych płatności. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wadliwie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowań. Tym samym Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym na kanwie spraw, w których ocenie zostały poddane podobne kwestie (np. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 września 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 486/19; WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 980/20 i III SA/Łd 981/20; z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 193/21). Zasadne w konsekwencji okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 73 i art. 80 k.p.a. jako niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem zaskarżenia w niniejszych sprawach dotyczącym istnienia podstawy prawnej do zawieszenia postępowań administracyjnych, lecz z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, które będzie możliwe dopiero w toku prowadzonych postępowań. Rozpatrując na skutek niniejszego orzeczenia wnioski skarżącej o przyznanie płatności na rok 2020, organy winny uwzględnić przedstawione wywody i wykładnię prawa. Z powyższych względów wobec naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.