IV SA/Po 474/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Przedsiębiorstwo Wodociągów z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu K. P. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych). Pismem z [...] lutego 2021r. w formie e-mail K. P. (dalej: Skarżący) wniósł do P. W. i K. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. Czy w spółce miejskiej zatrudnieni są radni, członkowie rodzin radnych, członkowie rodzin zarządu lub rady nadzorczej spółki lub pracownicy Urzędu Miejskiego w K.? 2. Jeśli odpowiedź jest twierdząca, prosił o podanie imienia, nazwiska, stanowiska i stopnia pokrewieństwa takich osób. Prosił o udzielenie odpowiedzi na wskazany adres e-mail. W załączniku do e-mail z [...] marca 2021r. Spółka załączyła skan decyzji z [...] marca 2021r. odmawiającej Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części. Wskazała, że w zakresie pytania drugiego zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 ustawy z 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Pismem z [...] marca 2021r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wiadomości e-mail z [...] kwietnia 2021r. Spółka załączyła decyzję z [...] kwietnia 2021r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] marca 2021r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...] marca 2021r. Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.P.A.) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 8 i 24 § 1 pkt 1 K.P.A. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że doręczenia w niniejszej sprawie odbywały się na podstawie art. 39(1) ust. 1 pkt 2 K.P.A. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020r. poz. 344 ze zm., dalej: u.ś.u.d.e) i decyzja została doręczona skarżącemu 20 kwietnia 2021r., zatem skarga (pismo z 05 maja 2021r.) została wniesiona po terminie, który upłynął [...] maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja P. W. i K. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) z [...] kwietnia 2021r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] marca 2021r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem Sądu jest zatem zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 16 § 1 ustawy z 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określony w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Nie ulega wątpliwości (takich nie miał zarówno Skarżący, jak i sama Spółka), że spółkę komunalną w niniejszym postępowaniu należało traktować jako organ, któremu służą określone prawa i obowiązki wynikające z K.p.a. w związku z załatwianiem przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać także należy, że art. 14 § 1 K.p.a. stanowi, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294). W myśl z kolei art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ostatnio powołany przepis odpowiada zasadzie pisemności określonej w ww. art. 14 K.p.a. Stosownie do art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (forma papierowa doręczenia). Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (art. 39(1) K.p.a.). Środkami komunikacji elektronicznej są rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670), dalej "u.i.d.p.", dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 17 u.i.d.p., elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Z przepisu tego wynika zatem, że funkcjonalność ESP zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego, za który należy uznać w niniejszej sprawie Spółkę. Jak stanowi bowiem art. 2 ust. 1 u.i.d.p. zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, 3) funduszy celowych, 4) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, 5) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 6) Narodowego Funduszu Zdrowia, 7) państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych, 8) uczelni, 9) federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, 9a) instytutów badawczych, 9b) instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, 9c) jednostek organizacyjnych tworzonych przez Polską Akademię Nauk, 10) Polskiej Komisji Akredytacyjnej, 11) Rady Doskonałości Naukowej - zwanych dalej "podmiotami publicznymi". Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej- system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.i.d.p.). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Ustawodawca wyraźnie więc wskazał ww. przepisach, że przedmiotem doręczenia jest decyzja (jej oryginał) w formie pisemnej, zawierająca wszystkie elementy określone art. 107 K.p.a., przesłana Pocztą albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej (w tym przez ePuap). W tym miejscu wskazać też należy, że adres poczty elektronicznej (e-mail) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 39(1) § 1 K.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej jest bowiem rozwiązanie techniczne, w postaci poczty elektronicznej ePuap. W niniejszej sprawie, należy mieć także na uwadze, że w dniu 18 kwietnia 2020r. wszedł w życie art. 39(3) K.p.a. (dodany ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, Dz.U. z 2020 r. poz. 695), zgodnie z którym w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób. W związku z tym, obecnie organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego (opatrzonego podpisem zaufanym, kwalifikowanym, osobistym) i doręczyć decyzję: 1) w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 K.p.a.); 2) w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (przez ePuap, art. 39(1) K.p.a.); 3) w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk decyzji w trybie art. 39(3) K.p.a. za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 K.p.a.). Zdaniem Sądu, nie można łączyć ww. sposobów doręczania. Należy mieć na uwadze, że celem wprowadzenia przepisu art. 39(3) K.p.a., było umożliwienie organowi załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego nawet jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 39(1) K.p.a. (por. komentarz do art. 393 K.p.a. pod red. Hauser 2020, wyd. 6/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2020, wyd. 6, Legalis) i jego doręczanie w sposób tradycyjny, a więc przez operatora pocztowego. Ustawodawca nie wprowadził natomiast możliwości doręczania decyzji (w tym wydruku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres poczty elektronicznej e-mail. W rozpoznawanej sprawie, wnioskodawca wniosek złożył w sposób odformalizowany, za pomocą e-maila, a nie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą ePuap Spółki. Wnioskodawca też nie wystąpił o takie doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą i nie wskazał Spółce adresu elektronicznego, w rozumieniu ww. przepisów. Z akt sprawy nie wynika także, aby wyraził zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazał adres elektroniczny ePuap. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie Spółka, wysyłając stronie skarżącej za pośrednictwem e-maila w załączniku treść decyzji w istocie nie dokonała ich doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 39(1) K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzja niedoręczona (niewprowadzona do obrotu) nie wiąże także strony, której zgodnie z art. 109 K.p.a., musi być doręczona. W stosunku do strony decyzja wywiera skutki prawne (materialnoprawne i procesowe) dopiero z chwilą doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/10). Sąd podzielił pogląd NSA zaprezentowany w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (ONSA 2001 z. 2, p. 56). NSA wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zatem należało przyjąć, iż decyzja Spółki w ogóle nie została doręczona i nie weszła do obrotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 754/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 1056/17). Dopiero doręczenie stronie decyzji stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. Z akt sprawy wynika, że stronie skarżącej skany decyzji dołączone do wiadomości e-mail. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zapoznanie się przez stronę skarżącą z treścią decyzji w takim trybie stanowiło - w świetle przepisów K.p.a. - skuteczną formę doręczenia tej decyzji. Tym bardziej nie można stwierdzić jednoznacznie, z którym momentem Skarżącemu skutecznie doręczono decyzję, jak chciałaby tego Spółka w odpowiedzi na skargę wskazując przekroczenie terminu. Dokonanie czynności procesowej - wniesienie skargi przed doręczeniem stronie skarżącej decyzji, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego - nie rodzi skutków prawnych związanych z wniesieniem skargi do tegoż sądu. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/07; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2044/10, z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2364/17; a także wyrok z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19). Mając powyższe na uwadze, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo stronie skarżącej doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, to wniesiona na tę decyzję skarga, jest skargą przedwczesną, w konsekwencji też niedopuszczalną. Z tego też powodu, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.