II GW 54/21

Dnia 23 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Gminy Toszek z dnia [...] maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Toszek a Rzecznikiem Praw Obywatelskich w przedmiocie petycji dotyczącej wpływu szczepień na zdrowie obywateli oraz ograniczeń w związku ze stanem epidemii postanawia: odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. I Pismem z dnia 24 maja 2021 r. Gmina Toszek wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Miejską w Toszku a Rzecznikiem Praw Obywatelskich w sprawie o właściwości rzeczowej w zakresie rozpoznawania petycji Stowarzyszenia X. z dnia 16 stycznia 2021 r. w przedmiocie szczepień, wpływu szczepień na zdrowie obywateli oraz ograniczeń w związku ze stanem epidemii. W uzasadnieniu wniosku wskazano na negatywny charakter sporu kompetencyjnego, jaki zdaniem organu zaistniał pomiędzy Radą Miejską w Toszku a Rzecznikiem Praw Obywatelskich dotyczący rozpoznania petycji Stowarzyszenia X., która związana była z podejmowanymi przez władze publiczne działaniami dotyczącymi trwającej epidemii, wyartykułowanym przez Stowarzyszenie żądaniem podjęcia przez Radę Gminy w Toszku uchwały, w której ta m.in. wyrazi pod adresem władz rządowych szereg żądań. Uchwałą nr XXVI/363/2021 z dnia 24 marca 2021 r. Rada Miejska w Toszku uznała się za niewłaściwą w sprawie i na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm.; dalej jako: "ustawa o petycjach") przekazała ją według właściwości m.in. Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że: "przedmiot petycji dotyczy zagadnień, do których Rada Miejska w Toszku nie ma kompetencji. Kwestie związane ze szczepieniami, a także prowadzenie w tym temacie działań zapobiegających, edukacyjnych należą do właściwości administracji rządowej, a ściślej do Rady Ministrów, Ministra właściwego do spraw zdrowa oraz Rzecznika Praw Obywatelskich". W związku z przekazaniem Rzecznikowi Praw Obywatelskich petycji Stowarzyszenia, uznał się on organem właściwym do jego rozpatrzenia (tj. w zakresie zawartego w petycji oczekiwania poparcia listu otwartego) i rozpoznał petycje w ten sposób, że odmówił jej uwzględnienia. Jednocześnie, Rzecznik Praw Obywatelskich, uznając, że przekazanie petycji zawierającej explicite żądanie podjęcia uchwały przez Radę Miejską w Toszku do innych organów znamionuje naruszenie przysługującego autorom petycji prawa do jej rozpatrzenia, podjął w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzecznik Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627; dalej jako: "ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich"), a następnie na podstawie art. 14 pkt 2 tej ustawy, stwierdził naruszenie przez Radę Miejską w Toszku przysługującego autorom petycji prawa do jej rozpatrzenia. W odpowiedzi na wniosek Gminy Toszek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jego odrzucenie w całości. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek ten, stanowi próbę ingerencji w niezależność Rzecznika Praw Obywatelskich jako konstytucyjnego organu kontroli państwowej i ochrony prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być bowiem organem uczestniczącym w sporze kompetencyjnym rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pomiędzy Radą Miejską w Toszku a Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie zaistniał bowiem negatywny spór kompetencyjny (Rzecznik Praw Obywatelskich podejmował w niniejszej sprawie czynności w oparciu o przepisy ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich). II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego następuje w drodze postanowienia, przez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Przechodząc do złożonego w niniejszej sprawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. Merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (vide: postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 p.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Badając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdzić należy, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest niedopuszczalny. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust.1 ustawy o petycjach adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach stanowi natomiast, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o petycjach, o którym stanowi art. 15 tej ustawy, oznacza z kolei, że do tego środka prawnego zastosowanie mają odpowiednie unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku, wskazując, że w sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09; z 1 grudnia 2017 sygn. akt I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 582/17; M. Jaśkowska (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII). W konsekwencji rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Tak więc na zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego., gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11; postanowienie WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 31/21). Ponadto podkreślić należy, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (vide: uzasadnienie wyroku TK z 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 106). Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu, stosownie do dotychczasowych uwag należy przede wszystkim ustalić, czy spór powstał w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odrzucenia wniosku określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem wniosek jest niedopuszczalny ze względu na brak przedmiotu sprawy, możliwej do załatwienia przez organy administracji w formie podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Spór kompetencyjny, co do zasady, zachodzi w rozstrzyganiu konkretnej sprawy przez organ administracji i jako taki winien podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, tymczasem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a wobec tego nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 i 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji