II SA/Rz 826/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej: "MZD", "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, którą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy; Sprawa została zainicjowana wnioskiem M.K., J.K. i S.K. z dnia 12 maja 1998 r., którym domagali się oni zwrotu dawnej działki nr 128/1 wywłaszczonej w 1970 r. pod ul. [...]. Początkowo postępowanie prowadził Wojewoda. Następnie sprawa trafiła do Prezydenta Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania sprawy i wyznaczył Starostę [...] do jej załatwienia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oznaczonej jako działki nr 3/29 o pow. 0,0067 ha, nr 3/32 o pow. 0,0034 ha oraz nr 3/34 o pow. 0,0039 ha, objętych Kw. Nr [...] na rzecz: M.K. w 9/32 części, W.K. w 9/32 części, S.K. w 3/32 części, W.K. w 3/32 części i T.K. w 3/32 części; w pkt II decyzji organ odmówił wyżej wymienionym zwrotu części działki nr 3/30 o pow. 4,3912 ha odpowiadającej działce nr 128/1; natomiast w punkcie III decyzji Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr 3/31 o pow. 0,0001 ha i 3/33 o pow. 0,0009 ha. Wskazana decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W wyniku rozpoznania skarg Gminy Miasto [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 1109/13, uchylił obie wskazane wyżej decyzje, ze względu na fakt, że zostały wydane bez uzyskania zgody jednego z podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – Skarbu Państwa, co świadczyło o naruszeniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu organy nie były zatem umocowane do badania zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cele wywłaszczania. Sąd zobowiązał organ I instancji do wezwania wnioskodawców w ponownie prowadzonym postępowaniu do uzupełnienia podania lub przedłożenia zgody na kontynuowanie postępowania o zwrot nieruchomości przez Skarb Państwa, czyli podmiot prawa na równi z nimi legitymowany do realizacji roszczenia zwrotowego. W konsekwencji powyższego wyroku, Starosta wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. ubiegający się o zwrot poinformowali, iż podjęli stosowne czynności, wnioskując równocześnie o zawieszenie tego postępowania. Uwzględniając wniosek, Starosta zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Starostę, że Skarb Państwa nie jest zainteresowany zwrotem nieruchomości i odmówił złożenia oświadczenia woli. Wobec powyższego wnioskodawcy złożyli do Sądu Rejonowego w [...] pozew o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli w kwestii zwrotu nieruchomości. W dniu 9 października 2017 r. ubiegający się o zwrot, złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, przedkładając kopię postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...]. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, iż w świetle wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. SK 26/14, każdy ze wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest również samodzielnie uprawniony. Sprawa tamta została ostatecznie rozstrzygnięta w trybie nieprocesowym. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. – dalej: "u.g.n."), orzekł o zwrocie na rzecz: M.K. 9/32 cz., W.K. 9/32 cz., S.K. 3/32 cz., W.K. 3/32 cz., T.K. 3/32 cz. nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], obj. Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: 3/29 o pow. 0,0067 ha, 3/32 o pow. 0,0034 ha, 3/34 o pow. 0,0039 ha; odmówił wyżej wymienionym zwrotu części działki nr 3/30 o pow. 4,3912 ha odpowiadającej działce nr 128/1, a także umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr: 3/31 o pow. 0,0001 ha i 3/33 o pow. 0,0009 ha. W pkt IV orzekł, że decyzja stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu prawnego działek 3/29, 3/32 i 3/34 w księdze wieczystej w ewidencji gruntów, zaś w pkt V, że prawo trwałego zarządu działki nr 3/29 wygasa z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył MZD, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości i orzeczenie odmowy zwrotu nieruchomości lub przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 136, 137, 139, 140, 142 i 216 u.g.n. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości z uwagi na to, że działka 3/27 została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (zieleń przydrożna stanowiąca pas izolacyjny) i w całości znajduje się w pasie drogowym, natomiast działki nr 3/21 i nr 3/22 zostały zagospodarowane trwale. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Powodem powyższego było stwierdzenie, że MZD nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 376/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę MZD wniesioną na powyższe postanowienie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4072/18 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a także zakwestionowane postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. NSA wskazał, że nie można upatrywać braku podstaw do występowania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym przez jednostkę organizacyjną wykonującą trwały zarząd w braku przysługiwania jej osobowości prawnej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie Sądu skarżący prawidłowo powoływał się na art. 29 K.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądowa takim jednostkom przysługuje z mocy art. 25 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniesionego odwołania. W konsekwencji powyższego wyroku, Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 9a u.g.n., utrzymał decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy podał, że na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1970 r. Rep. [...], Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od ówczesnych współwłaścicieli tj. F.K., J.K., M.K. i S.K. prawo własności nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr 128/1 o pow. 0,0581 ha. Przeniesienie własności ww. działki nastąpiło bez ustalenia odszkodowania za grunt. Odszkodowanie w kwocie 220 608, 49 zł zostało przyznane byłym właścicielom za składniki roślinne i budowlane. Wojewoda przypomniał, że celem nabycia ww. działki zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1969 r. [...] było poszerzenie ulicy [...]. Aktualnie działka nr 128/1 o pow. 0,0581 ha odpowiada częściom działek nr: 3/21, 3/22 i 3/27 położonym w obr. [...] oznaczonych jako działki nr 3/29, 3/32 i 3/34. Następnie organ odwoławczy podał, że podczas oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości stwierdzono, iż działka nr 3/27 w części odpowiadającej dz. nr 128/1 stanowi w części jezdnię asfaltową, chodnik asfaltowy oraz pas zieleni znajdujący się pomiędzy jezdnią a chodnikiem. Pozostała część działki stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. Działka nr 3/21 stanowi teren porośnięty trawą, od strony wschodniej zabudowy chodnikiem i schodami o szerokości 0,9 m. Działka nr 3/22 stanowi w części teren trawiasty z ciągiem krzewów, przechodząc poprzez skarpę do terenu o nawierzchni asfaltowej, który stanowi część ulicy [...]. Organ odwoławczy uznał, że w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 u.g.n. Starosta zgodnie z obowiązującym prawem orzekł o zwrocie działki nr 3/29 o pow. 0,0067 ha powstałej w wyniku podziału działki nr 3/27, działki nr 3/32 o pow. 0,0034 ha powstałej w wyniku podziału działki nr 3/21 oraz działki nr 3/34 o pow. 0,0039 ha powstałej w wyniku podziału działki nr 3/22. Stan działek oznaczonych jako działki nr 3/21, 3/22 oraz część działki 3/27 wskazuje, iż nie zostały one wykorzystane dla przebudowy ul. [...]. Istniejące na tych działkach fragmenty chodnika oraz asfaltowej ulicy, nie stanowią elementów inwestycji, dla realizacji której została nabyta dz. nr 128/1. Jedynie działka zajęta pod faktyczny przebieg drogi wraz z pasem zieleni i chodnikiem podlega przepisom ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm. – dalej: "u.d.p.") i nie może być zwrócona. Ponadto, jak ustalono na władających działkami nr 3/21 oraz nr 3/22 wnioskodawców został nałożony podatek od nieruchomości. Organ podkreślił, że podmiot publiczny po wywłaszczeniu może wykorzystywać nieruchomość jedynie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i realizować inwestycje zmierzające do urzeczywistnienia tego celu. Następnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych. Negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy (w tym wypadku ul. [...]) polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Jak wskazał organ, nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też podjęcie uchwały o zaliczeniu nieruchomości do pasa drogowego. Dla ustalenia pojęcia drogi należy stosować art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez pas drogowy należy z kolei rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Trwałe zagospodarowanie w postaci fragmentu chodnika, schodów oraz nawierzchni asfaltowej ulicy [...] na działkach nr 3/21 i nr 3/22 nie może zdaniem Wojewody stanowić podstawy do odmowy zwrotu części nieruchomości, gdyż takie orzeczenie może nastąpić tylko gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wystąpiły okoliczności wskazane w art. 229 u.g.n. Stan zagospodarowania działek 3/21 i 3/22 wskazuje, iż w żadnej części nie zostały wykorzystane dla przebudowy ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że tezę tą potwierdza również pismo MZD z dnia 4 kwietnia 2013 r., z którego wynika, iż działka 3/21 leży poza pasem drogowym ulicy [...] i nie jest w dyspozycji Zarządu oraz działka 3/22 zajęta jest pod drogę wewnętrzną ulicę [...] w [...]. Skarżący nie posiada żadnych dokumentów dotyczących zagospodarowania ww. działek. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu ww. nieruchomości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. MZD zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 136, 137, 139, 140, 142 i 216 u.g.n. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. Skarżący podniósł, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 punkt 1 u.d.p. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika, że w granicach pasa drogowego znajdować się może również zieleń przydrożna. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga oraz inne obiekty i urządzenia o przeznaczeniu drogowym, a także zieleń przydrożna. W ocenie MZD nie można zatem pomijać terenu za chodnikiem uznając go za teren niezagospodarowany porośnięty trawą. Jak podkreślił skarżący, pasem drogowym jest grunt w ściśle określonych granicach, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane przez organy. Zarzucił, że organy nie podjęły żadnej próby określenia granic pasa drogowego. Wskazał, że w obrębie toczącego się postępowania istnieją Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego - tzw. Plan Ogólny i plan osiedla [...], które należało brać pod uwagę przy wyjaśnianiu sprawy przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem skarżącego stwierdzenie organu o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jest zatem przedwczesne i nieuprawnione. MZD nie zgodził się również z Wojewodą, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych. Wskazał, że podstawowym dokumentem, który zalicza drogę do dróg publicznych jest uchwała samorządu terytorialnego (art. 6 i 7 u.d.p.). Takim dokumentem zaliczającym i określającym przebieg ulicy [...] (dziś na tym odcinku drogi publicznej powiatowej, dawniej krajowej) jest uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w której pas drogowy położony jest m.in. na działce nr 3/27, a z której to działki Starosta wydziela działkę 3/29 i przeznacza ją do zwrotu. Skarżący wskazał, że skoro działka nr 3/27 w całości znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w [...] (jest wymieniona w uchwale, a także zagospodarowanie jej wskazuje, że jest pasem drogowym), musi stanowić własność właściwego samorządu, w tym przypadku miasta na prawach powiatu – w świetle treści art. 2a ust. 2 u.d.p. i nie może podlegać zwrotowi. Podniósł, że organ nie zbadał obecnego statusu działki 3/27, którą to działkę otrzymał z mocy prawa nieodpłatnie, na czas nieoznaczony w trwały zarząd na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]. Działka ta w całości została objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] wraz z budową sygnalizacji świetlnej", która stała się ostateczna z dniem 3 października 2017 r. i jak dotąd nie została wzruszona, zatem niemożliwy jest również zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżącego opieranie się na treści aktu notarialnego, tak jak to uczyniły organy, jest w tym wypadku niewystarczające, ponieważ treść tego aktu jest ogólna i nie precyzuje, które z elementów poszerzenia ulicy [...] powinny być ówcześnie wykonane na tej nieruchomości. Nie można również pomijać faktu, że działki nr 3/21 i 3/22 zostały zagospodarowana trwale, chodnikiem schodami i jezdnią asfaltową ulicy [...], co spełnia funkcje komunikacyjne pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...]stanowiąc element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), na które została skierowana zarządzeniem z dnia 1 lipca 2021 r., o czym strony zostały powiadomione. Strony miały możliwość przedstawienia swoich stanowisk dodatkowo, na piśmie. Zaznaczyć należy, że rozpoznanie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, oprócz tego, że strony lub ich pełnomocnicy nie biorą udziału w takim posiedzeniu, nie różni się niczym więcej. Po zbadaniu sprawy we wcześniej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z powodów w niej podniesionych. Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa była już przedmiotem kontroli przez tut. Sąd, jednakże powodem uchylenia orzekającej o zwrocie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2013 r. nr [...], decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i w konsekwencji także postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. było stwierdzenie braku pełnej legitymacji po stronie osób żądających zwrotu nieruchomości. W ówczesnym stanie prawnym, wobec brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n. konieczne było zgodne żądanie wszystkich osób do tego uprawnionych. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców wyłączał bowiem wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 110913 WSA wytknął, że jednym ze spadkobierców byłego współwłaściciela F.K. była żona J.K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r., sygn. [...]), zaś jej spadkobiercą na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2000, sygn. [...] jest Skarb Państwa. Stwierdziwszy brak pełnej legitymacji po stronie podmiotów żądających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy organy po części uwzględniły roszczenie, Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. W żadnej innej kwestii merytorycznej Sąd wówczas się nie wypowiedział, dlatego nie ma podstaw do odwoływania się do powyższego wyroku w innym zakresie. Realizując wskazania Sądu osoby fizyczne będące spadkobiercami F.K. i byłymi współwłaścicielami działki nr 128/1, a także spadkobiercy J.K., który zmarł już w toku postępowania zwrotowego, wobec braku poparcia wniosku przez spadkobiercę J.K., wystąpili na drogę sądową celem rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Wniosek ten został ostatecznie oddalony, gdyż Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., sygn. [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) była zmiana przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. Według treści tej normy prawnej w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.). W przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ponieważ objęta wnioskiem nieruchomość została wywłaszczona na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., poz. 64) nie mogą mieć zastosowania terminy, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Analiza znajdujących się w aktach protokołów oględzin nieruchomości sporządzonych w toku trwającego wiele lat postępowania wskazuje na zmiany w zagospodarowaniu terenu, które nastąpiły już w jego trakcie. Z protokołu oględzin z dnia 14 października 1998 r. wynika, że część działki nr 128/1 weszła w skład działek należących obecnie do [...], część była zajęta pod ul. [...], pozostała część stanowiła pas gruntu porośnięty trawą. Aktualnie na części działki nr 3/27 odpowiadającej części działki nr 128/1 znajduje się jezdnia asfaltowa, chodnik asfaltowy – z oddzielającym pasem zieleni. Pozostała część – według oznaczenia na mapie z dnia 22 kwietnia 2013 r., l.ks.rob. 27/2013 dz. ew. nr 3/29 nie została według organów wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zgodnie z opisem z ostatnich oględzin z dnia 26 lutego 2013 r. działka nr 3/27 w części dotyczącej dz. 128/1 stanowi od strony południowej teren trawiasty, w kierunku północnym przechodząc przez chodnik asfaltowy, następnie pas zieleni o szerokości 3,5 m i dalej stanowi jezdnię asfaltową ulicy [...] o szerokości 2,5 m. Od punktu w jezdni asfaltowej granica biegnie w kierunku południowym dochodząc do słupka ogrodzenia placu kościelnego, załamuje się w kierunku zachodnim, dochodzi do punktu trwale zastabilizowanego znakiem betonowym. Na opisanym terenie – w pasie zieleni przy ul. [...] znajduje się jedno drzewo. Na tym pasie zauważono również tablice informacyjną. Zgodnie z treścią tego protokołu działka nr 3/21 stanowi teren porośnięty trawą, od strony wschodniej na jej części znajduje się chodnik (schody) – o szerokości 0,90 m, które schodzą w kierunku działki o nawierzchni trawiastej na długości 3m – stanowiąc kształt trójkąta, a działka nr 3/22 od strony wschodniej granicy z działką nr 3/21 stanowi teren trawiasty, na którym znajduje się ciąg krzewów przechodząc następnie w skarpę do ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej. Następnie działka ta stanowi część wymienionej ulicy. Później oględziny nie były wykonywane. Poza sporem pozostaje, że ulica [...] nie jest droga publiczną. Wobec treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta był uprawniony jedynie do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu części działek wchodzących w skład działek nr ewid. 3/21, 3/22 i 3/27 a odpowiadających części dawnej działki nr 128/1, która została wywłaszczona w oparciu o akt notarialny z dnia 23 października 1970 r., Rep. [...] z 1970 r. sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w [...]. W treści tego aktu w zakresie celu wywłaszczenia nawiązano do lokalizacji szczegółowej poszerzenia ulicy [...] kosztem działki nr 216/1, 216/3 i 322/6, ustalonej decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1969 r., [...]. W opisie (§ 2) stwierdzono, że działki nr 216/1 i nr 322/6 zmieniły oznaczenie na działkę nr 128, która z kolei podzieliła się na działki nr 128/1 i nr 128/2. Działka nr 128/1 w obr. 56 została wywłaszczona bez odszkodowania. Skarb Państwa zapłacił jedynie za składniki roślinne i budowlane. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. – ul. [...], położona m.in. na działce nr 3/27 w obr. [....] w [...] stanowi drogę publiczną – powiatową (Dz. Urz. Woj. [....] Nr [...], poz. [...]). Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricte w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 29/17, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2098/18, wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 2820/14 czy wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20). Podobnie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2335/16 (zam. W CBOSA) NSA wyjaśnił, że "w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 4 pkt 2 w/w ustawy, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z art. 2 pkt 1 i pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów (...) przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych (...); zaś droga publiczna to droga w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Elementem pasa drogowego może być zieleń przydrożna – roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych), mimo iż nie stanowi ona obiektu budowlanego i urządzenia technicznego związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związanego z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe stwierdzenie odnosi się także do miejsc postojowych, a także infrastruktury technicznej (...)". Z kolei w wyroku z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1688/16 NSA wywiódł, że "Rozdzielenie pojęcia "droga" i "pas drogowy" nastąpiło w 2013 r. (z mocy art. 4 ustawy z dnia 14 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw), w wyniku czego pierwsze z tych pojęć ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Zważywszy, że wyłączeniu z obrotu podlega grunt w ściśle określonych granicach, a nie części składowe nieruchomości, to granice nieruchomości wyznacza tylko pas drogowy, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Cel regulacji zawartej w art. 2a u.d.p. (ograniczenie kręgu podmiotów mogących być właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego) nie będzie w pełni zrealizowany, jeżeli istotne elementy infrastruktury drogowej, tj. inne niż droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, byłby własnością innych podmiotów". Według definicji legalnej pasa drogowego zamieszczonej w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle ww uchwały Rady Miasta [...] nie ulega wątpliwości, że cała działka nr 3/27 znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej – ulicy [...]. Uchwała w przedmiocie nadania drodze statusu drogi publicznej stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) (zob. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 102/2008 – wszystkie wskazywane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej – w skrócie "CBOIS"). Przy takim brzmieniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., które wprost wymienia działkę nr 3/27 jako działkę, na której położona jest ulica [...] – droga publiczna, bez wzruszenia tej uchwały nie jest możliwa samodzielna ocena przez organ administracji rozstrzygający sprawę zwrotu nieruchomości, że część tej działki w zakresie działki nr 3/29 nie jest częścią pasa drogowego. W ten sposób naruszone zostały przepisy art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 1, art. 85, art. 86, art. 91 i art. 101 u.s.g. dotyczące m.in. właściwości do stanowienia prawa miejscowego i trybu kwestionowania ważności aktów prawa miejscowego. W świetle zasad wynikających z art. 2a ust. 2 u.d.p., iż drogi powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu powiatu lub gminy, istnieje ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne i przepis ten wyklucza możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. (art. 1 u.s.g.). Wobec powyższego aktualnie, bez wzruszenia w stosownym trybie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie było możliwe uznanie, że zostały spełnione przesłanki zwrotu udziałów we współwłasności działki nr 3/29 leżącej zgodnie z tą uchwałą w pasie drogi publicznej powiatowej – ulicy [...]. Organy naruszyły więc prawo materialne w sposób, który oczywiście mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekły bowiem o zwrocie udziałów we współwłasności nieruchomości, która – biorąc pod uwagę stan prawny, w tym obowiązujące prawo miejscowe – została wyłączona z obrotu. Wojewoda tymczasem utrzymał w mocy decyzję Starosty, także w tym zakresie, naruszając w ten sposób także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sformułowanie utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, w tym konieczność ingerencji w treść pkt I, II, IV i V tej decyzji spowodowała, że Sąd uchylił decyzje obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., mimo że zarzuty w pozostałym zakresie nie są zasadne. Wbrew bowiem zarzutom skargi organy podjęły próbę dotarcia do akt decyzji lokalizacyjnej przywołanej w treści aktu notarialnego nie tylko w ramach zasobów Urzędu Miasta [...] ale też Archiwum Państwowego, o czym świadczy pismo pochodzące właśnie z Archiwum Państwowego w [...] z dnia 4 stycznia 2021 r. Z kolei z przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym z porównania treści protokołów oględzin z dnia 14 października 1998 r. i z dnia 26 lutego 2013 r. wynika, że działki nr 3/32 i nr 3/34 powstałe z podziału działek nr 3/21 i nr 3/32 a odpowiadające częściom dawnej działki nr 128/1 nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z dnia 23 października 1970 r. Mimo podjętych prób dotarcia do szczegółowych rozwiązań decyzji lokalizacyjnej inwestycji mającej polegać na poszerzeniu ulicy [...] nie udało się to. Stwierdzić należy, że w tej sytuacji nie ma żadnych dowodów na okoliczność, że po wywłaszczeniu działki nr 128/1 cel w ww postaci został zrealizowany na częściach odpowiadających działkom nr 3/32 i nr 3/34. Wbrew zarzutom skargi, do przyjęcia, że cel został zrealizowany nie wystarczałoby objęcie tych działek planami zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest bowiem zrealizowanie a nie zaplanowanie konkretnej inwestycji, która była celem pozyskania wywłaszczanych nieruchomości, czy przeznaczenie pod nią konkretnych gruntów. Na to zaś nie ma żadnych dowodów. Ulica [...] nie jest drogą publiczną, pozostałe zaś tereny objęte tymi działkami nie leżą w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Nie ma też dowodów na okoliczność, że kiedykolwiek działki te znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...]. Mało tego, dla niektórych z wnioskodawców Prezydent Miasta [...] ustala podatek od nieruchomości, obliczając go od sumy powierzchni działek nr 3/21 i nr 3/22 (83 m2) traktując ich jako posiadaczy. W takim charakterze osoby te figurują w ewidencji gruntów, mimo że jako właściciela wpisano Gminę Miasto [...]. Porównując opisy nieruchomości dokonane w protokołach oględzin dokonanych na przestrzeni lat (samo postępowanie toczy się od 1998 r.) nie ulega wątpliwości, że zarówno schody – chodnik, jak i ulica [...] powstały już po wszczęciu postępowania zwrotowego i nie realizują one celu wywłaszczenia (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2016 r., sygn. I OSK 205/16). Brak było więc podstaw do rozliczenia wartości nakładów, lub podzielenia słuszności zarzutów co do trwałego zagospodarowania tych działek. Fakt, że nieruchomość była wywłaszczona bez odszkodowania za sam grunt uzasadniał brak orzeczenia w tym przedmiocie. Ustanowienie trwałego zarządu także samo przez się nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości wobec treści art. 138 ust. 1 u.s.g. Kwestia objęcia działki nr 3/27 ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została podniesiona dopiero w skardze, ale zdaniem Sądu, w świetle wcześniej przedstawionych wywodów dotyczących skutków, jakie wywołuje prawo miejscowe nie ma ona znaczenia. Jeśli jednak rzeczywiście w decyzji tej działka nr 3/27 została określona jako objęta pasem drogowym ulicy [...], to powyższe dodatkowo wzmacnia stanowisko, że tak jest w istocie. To zewnętrzna granica działki nr 3/27, m.in. z działkami nr 3/21 i nr 3/22, w świetle definicji ustawowej z art. 4 pkt 1 wyznacza w tym wypadku granicę pasa drogowego. W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu i jeśli nie zostaną ujawnione i przeprowadzone nowe dowody orzeknie stosownie do powyższej oceny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).