I OSK 23/22

Dnia 21 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 826/21 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 marca 2021 r. nr N-I.7581.2.3.2018 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w Rzeszowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z.D.P. w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 29 marca 2021 r., nr N-I.7581.2.3.2018, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 826/21: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Rzeszowskiego z 18 grudnia 2017 r., nr GN-I.6821.2.7.2017; 2) zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz M.Z.D.P. w R. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do działki oznaczonej nr 3/29, w sytuacji gdy nieruchomość nr 3/27 stała się zbędna na cel wywłaszczenia w części odpowiadającej działce nr 3/29, a co za tym idzie, zastosowanie w tym zakresie powinien mieć art. 136 ust. 3 u.g.n., a nieruchomość 3/29 zwrócona wnioskodawcom; 2. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 - dalej jako u.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. dotyczy pasa drogowego w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p., podczas gdy pojęcie "droga" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 2 u.d.p., co skutkowało błędnym uznaniem, że część nieruchomości nr 3/27 odpowiadająca nieruchomości o nr 3/29 nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem stanowi ona drogę (podczas gdy w rzeczywistości tak nie jest, bowiem znajduje się jedynie w pasie drogowym) i w związku z brzmieniem art. 2a u.d.p. nie podlega zwrotowi; 3. art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w stosunku do przepisu art. 2a ust. 2 u.d.p., w sytuacji gdy art. 2a u.d.p. mówi o drodze, a co za tym idzie, to właśnie definicja drogi zawarta w przepisie art. 4 pkt 2 u.d.p. powinna zostać zastosowana jako wyznaczająca możliwość zwrotu działki nr 3/29, na której nie jest zbudowana droga, a będącej częścią nieruchomości o nr 3/27. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości - na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 3. zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych – na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona przez Gminę Miasta Rzeszów – M.Z.D.P. Wniesiono w niej o oddalenie skargi kasacyjnej M. K. oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy nie jest zatem sporny. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy w sytuacji, gdy część nieruchomości nr 3/27 odpowiadająca nieruchomości o nr 3/29, znajdująca się w pasie drogowym, ale nie jest na niej posadowiona droga publiczna, nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem stanowi ona drogę i w związku z brzmieniem art. 2a u.d.p. nie podlega zwrotowi, czy też podlega ona zwrotowi jako nieruchomość niewykorzystana na cel wywłaszczenia i niezajęta pod drogę publiczną. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że ograniczenie, o którym mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., dotyczy "drogi" w rozumieniu definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 2 u.d.p., zaś wykładnia rozszerzająca to pojęcie na "pas drogowy", o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., jest błędne. Co za tym idzie, niewykorzystana pod budowę drogi - ul. L. - i niezagospodarowana część działki nr [...], odpowiadająca działce nr [...], podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej – ulicy L. Uznał, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricte w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Wskazać należy, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego. Określenie to, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), należy rozumieć jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (wyroki NSA z : 2 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego, jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09; z 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa przewiduje w art. 2a, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Tak więc decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi, jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej, pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego – art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje się jezdnia asfaltowa, czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. przyjmując, że przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. dotyczy pasa drogowego w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p. W tych okolicznościach sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że zastosowanie w tym zakresie powinien mieć art. 136 ust. 3 u.g.n. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.