II GW 59/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 20 kwietnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Kalisza a Burmistrzem Kłodawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Kalisza jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z 20 kwietnia 2021 r. (data wpływu do NSA 16 czerwca 2021 r.) Prezydent Miasta Kalisza wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Kalisza a Burmistrzem Kłodawy, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.K. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik). Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z 5 marca 2021 r. Wojewódzki Szpital Zespolony im. dr. Romana Ostrzyckiego w Koninie (dalej: Szpital) zwrócił się do Burmistrza Kłodawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.K. PESEL [...] z tytułu hospitalizacji od dnia [...] marca 2021 r. na Oddziale Ortopedii i Traumatologii Narządu Ruchu Szpitala z powodu wypadku samochodowego. Szpital, powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy i oświadczenia uczestnika, wskazał że jest to osoba bezrobotna, na utrzymaniu rodziców, z którymi zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu pod adresem: ul. Z. [...], 62-650 Kłodawa. Działający w imieniu Burmistrza Kłodawy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Kłodawie ustalił, że ani S. K. ani jej rodzice nie przebywają pod wskazanym przez Szpital adresem, tj. ul. Z. [...] w Kłodawie, natomiast posiadają oni stałe zameldowanie w Kaliszu, uczestnik pod adresem: P. [...], a rodzice uczestnika przy ul. J. [...] w Kaliszu. W związku z powyższym, zawiadomieniem z 22 marca 2021 r., Burmistrz Kłodawy uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy z wniosku Szpitala o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.K. i, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej cyt. jako: u.ś.o.z.), przekazał wniosek Szpitala Prezydentowi Miasta Kalisza, wskazując ten organ jako właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania uczestnika. Działający w imieniu Prezydenta Miasta Kalisza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Kaliszu wszczął postępowanie wyjaśniające i ustalił, m.in. na podstawie notatki służbowej poracownika socjalnego oraz oświadczenia osób aktualnie zamieszkujących pod niżej wskazanym adresem, że S.K. nie przebywa pod adresem zameldowania tj. P. [...], Kalisz od około 10 lat i zamieszkuje, wraz z rodzicami, w Kłodawie. Pracownik socjalny nie zastał również nikogo pod adresem zameldowania rodziców świadczeniobiorcy w Kaliszu, ul. J. [...]. Natomiast w dniu 7 kwietnia 2021 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem MOPS w Kaliszu E.K. (K.), tj. matka uczestnika, oświadczyła, że S.K. – z powodu szoku powypadkowego – podała pracownikowi socjalnemu Szpitala błędny adres zamieszkania w Kłodawie przy ul. Z. [...], podczas gdy właściwym adresem jej pobytu jest dom babci H.C. przy ul. A. [...] w Kłodawie, gdzie przebywa z rodzicami od około pół roku. Informacja ta została przekazana do MOPS w Kłodawie, który ustalił, że pod tym numerem nie ma budynku mieszkalnego, a adres babci to Kłodawa, ul. B. [...]. Nie poinformowano jednak, czy celem zweryfikowania aktualności tych danych dokonano odwiedzin w środowisku i sprawdzenia czy uczestnik przebywa pod tym adresem. Ustalono natomiast, że S.K. od 31 marca 2021 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kaliszu (poprzez system SEPI) jako właściwym ze względu na miejsce zameldowania. W tych okolicznościach Prezydent Miasta Kalisza uznał, że skoro ostatnim miejscem zamieszkania S.K. jest Kłodawa zastosowanie znajduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z czym wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza Kłodawy jako organu właściwego do potwierdzenia prawa S.K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Kłodawy wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Kalisza jako organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, że w dniu 27 lipca 2021 r. w rozmowie z matką S.K. ustalił, że od około 3 tygodni posiada ona stałe zameldowanie u swojej cioci J.D. pod adresem ul S. [...] w Kaliszu, w związku z tym w Kłodawie pojawia się sporadycznie, przyjeżdża po swoje rzeczy. Matka uczestnika wskazała, że córka – zanim została zameldowana pod adresem ul S. [...] w Kaliszu również zamieszkiwała pod tym adresem zajmując się starszą, schorowaną ciotką, która porusza się przy pomocy balkonika i wymaga pomocy. Wskazała, że córka przebywa pod tym adresem na stałe i jest to również jej adres do korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydentem Miasta Kalisza a Burmistrzem Kłodawy jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa S.K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie został też rozstrzygnięty problem ustalenia organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy niemożliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania osoby objętej wnioskiem. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy u.ś.o.z. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej cyt. jako: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, pobytem zaś czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że miejscem zamieszkania S.K. jest Kalisz. Zgodnie z załączonym do akt wydrukiem udostępnienia danych jednostkowych z bazy PESEL – na dzień 9 kwietnia 2021 r. była ona zameldowana w Kaliszu, pod adresem P. [...]. Ponadto jak wynika z treści wniosku Prezydenta Miasta Kalisza, na podstawie danych z systemu SEPI (Samorządowa Elektroniczna Platforma Informacyjna pozwalająca na dwukierunkową wymianę informacji dotyczących klientów PUP z uprawnionymi podmiotami administracji publicznej) ustalono, że S.K. od 31 marca 2021 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kaliszu, jako właściwym ze względu na miejsce zameldowania. Z kolei Burmistrz Kłodawy w rozmowie z matką świadczeniobiorcy w dniu 27 lipca 2021 r. ustalił, że S.K. od około 3 tygodni posiada stałe zameldowanie pod adresem ul S. [...] w Kaliszu i pod tym adresem również wcześniej zamieszkiwała zajmując się starszą, schorowaną ciotką. Ustalono zatem, że świadczeniobiorca zamieszkuje pod tym adresem na stałe i jest to również jej adres do korespondencji. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa S.K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Kalisza – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie jej ostatnie miejsce zamieszkania (jak też i zameldowania). Nie sposób bowiem wyciągnąć wniosku, że Kalisz przestał być centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy, bowiem w tym mieście S.K. zamieszkuje, posiada stały meldunek oraz została zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.