II OSK 220/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 361/20 w sprawie ze skarg K. B. i Ł. B. na uchwałę Rady Gminy Przytyk z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od K. B. i Ł. B. na rzecz Gminy P. 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 361/20 uwzględnił skargi K. B. i Ł. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy P. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (dalej: studium) i stwierdził, że ww. uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. 2. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 2.1. Skarżący wnieśli skargi na studium zarzucając naruszenie: art. 32 ust. 2, art. 27, art. 12 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: upzp) w zw. z § 8 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U z 2004 r. Nr 118, poz.1233; dalej: rozporządzenie); art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 10 upzp; art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 9 ust. 4 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 1 – 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65); art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia; art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia; § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454); art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 27 upzp. 2.2. W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie. 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższe skargi uwzględnił. Przy tym skargi K. B. i Ł.B. a zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji bezzasadne okazały się zarzuty co do trybu sporządzania studium, a w szczególności braku eliminacji z obrotu prawnego obowiązującego studium w gminie P. przyjętego uchwałą z [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Co prawda gmina podjęła prace nad nowym studium jeszcze gdy nie została podjęta uchwała o nieaktualności poprzedniego studium, ale uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę o nieaktualności poprzedniego studium. Tak więc nieuprawnione jest twierdzenie, iż w gminie P. obowiązują dwa studia. W ocenie Sądu uchybienie, o którym mowa w skardze w tym zakresie nie jest uchybieniem istotnym, aby mówić, iż doszło do naruszania trybu uchwalania studium. Odnosząc się do natomiast do zasad sporządzania studium podkreślono, iż zasadniczy problem to kwestia czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy oraz całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych MU, RU. Jak wynika z opracowania - część VI uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody krajobrazu w tym kulturowego oraz wymogów ich ochrony (k- 418 419) gmina P. jest gminą rolniczą - grunty rolne stanowią ok. 77% jej powierzchni. Większość stanowią grunty orne (85%). W studium wyróżniono trzy strefy funkcjonalne: północną o korzystnych warunkach rozwoju rolnictwa, środkową obszar administracyjno – usługowy oraz strefę południową – o korzystnych warunkach do rozwoju turystyki. Jeśli chodzi jednostkę rolniczą – winien być wspierany rozwój funkcji rolniczej poprzez modernizację i rozbudowę istniejących siedlisk rolniczych, realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej, modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa (k - 480). Skarżący są rolnikami, którzy większość swoich gruntów mają zlokalizowanych w terenach oznaczonych R – rolne, dla których to terenów wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. Władztwo planistyczne nie może prowadzić do takiej ingerencji w prawo własności, która nie znajduje uzasadnienia w kontekście całego studium, a pośrednio eliminuje i nie pozwala na rozwój gospodarki rolnej w postaci produkcji zwierzęcej. W ocenie Sądu I instancji ocena zaprezentowana w bilansie terenów oraz stanowisku procesowym nie wskazują jakie to wartości będą chronione poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych, zwłaszcza, iż stanowią one przeważającą cześć gruntów gminy. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargi, iż rola służy tylko do uprawy, nie usprawiedliwia tak silnej ingerencji w prawo własności. W kwestii zakazu lokalizacji inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko Sąd podzielił stanowisko skarżących, że ingeruje on w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element zabudowy zagrodowej. Zasadniczo lokalizacja takich obiektów jest możliwa, jeżeli spełnione są warunki środowiskowe określone w odrębnej decyzji. Studium zakłada konsekwentne odseparowanie od siebie różnych sposobów zagospodarowania gruntów rolnych, przyjmując kryteria wyodrębnienia poszczególnych stref poprzez całkowity zakaz zabudowy na gruntach oznaczonych R, bądź dopuszczalnej zabudowy zagrodowej MU oraz terenu RU – terenu obsługi rolnictwa. Należy zauważyć, iż tereny oznaczone symbolem R stanowią znaczącą większość obszaru objętego studium, zajmując powierzchnię wielokrotnie większą niż tereny o symbolach MU i RU. Co do obszaru RU został on wydzielony na niewielkim obszarze na obrzeżach gminy i ograniczony do możliwości budowy obiektów do hodowli i chowu do 38 DJP. Takie ukształtowanie terenów pod zabudowę praktycznie eliminuje budowę większych obiektów do produkcji zwierzęcej. Co oczywiste każdy ze sposobów zagospodarowania gruntów rolnych posiada własną odrębną specyfikę, w szczególności charakteryzuje się odmiennym stopniem oddziaływania na otoczenie. Bezspornym jest, iż obiekty służące produkcji rolnej, a przede wszystkim służące hodowli zwierząt w dużej skali charakteryzują się dużą intensywnością oddziaływania (odór). Jednak eliminacja wszelkiego rodzaju inwestycji zawsze znacząco oddziałujących na środowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowym sprawy. Wydzielenie specjalnej strefy – RU na budowę budynków inwentarskich produkcji zwierzęcej miałoby swoje uzasadnienie w związku z intensywnością oddziaływania, ale jego obszar, lokalizacja i wielość produkcji powodują, iż ten rodzaj zabudowy zasadniczo jest eliminowany z obszaru gminy, co pozostaje w sprzeczności z zapisem w części XXII gdzie jako główne kierunki dla jednostki III wyznaczono rozwój funkcji rolniczej poprzez ,,realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej‘’ oraz ,,modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa’’. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał za usprawiedliwiony zarzut dotyczący ustalenia minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych. Skarżący wskazuje na § 6 pkt 2 rozporządzenia, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W miejscowym planie organ na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp może określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowalnej. Postanowienie to należy wiązać głównie z pkt 1 tego przepisu, zgodnie z którym rada może określić w planie w zależności od potrzeb, granice obszaru wymagającego przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. W takim przypadku kiedy w planie będą wyznaczone obszary pod scalenie pojawi się problem wydzielania działek budowlanych. W przedmiotowej sprawie nie zostały wyznaczone takie tereny, co nie dawało podstaw do określania minimalnej wielkości powierzchni działek budowalnych. W związku z tym, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych oznaczonych symbolem R, gdzie zlokalizowana jest przeważająca liczba nieruchomości posiadanych przez skarżących oraz w sposób nieuprawniony zakazano całkowicie lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, w tym nieruchomości skarżących, oraz ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych, to w istotnej części występuje wadliwość studium uzasadniająca jego eliminację z obrotu prawnego. 3. Gmina P. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R, a tym samym w ingerencję w prawo własności, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy; b) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzelmy, w tym do określenia zakazów lokowania inwestycji o znaczącym oddziaływaniu; c) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że brak było podstaw do określenia w studium minimalnej wielkości powierzchni działek budowlanych, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić lad przestrzenny; d) art. 28 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, co skutkowało uznaniem, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z [...] listopada 2016 r. została wydana w całości z naruszeniem prawa; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) poprzez uznanie, że kontrolowana uchwała dotknięta jest wadą będącą podstawą stwierdzenia, iż została wydana w całości z naruszeniem prawa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami. 4.4. Biorąc pod uwagę powyższe, za zasadny należy uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów uznając, że wprowadzenie całkowitego zakazu lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU stanowi wadę, o której mowa w art. 28 ust. 1 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu lokalizacji na określonych obszarach inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Jak zasadnie wskazał to organ w skardze kasacyjnej, ustalenie to zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia np. uciążliwości zapachowych (wyroki NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16 oraz z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK II OSK 3354/20). 4.5. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. W sposób oczywisty z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp wynika uprawnienie rady gminy do określenia w studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Jednym z tych wskaźników jest właśnie minimalna wielkość działek budowlanych, przy tym parametr ten służy zapewnieniu ładu przestrzennego i stanowi element planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro plan miejscowy może określać minimalne wielkości nowych działek budowlanych (pochodzących np. z podziału innych działek), to wprowadzenie tego parametru do studium znajduje oparcie wprost w treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp. Przy tym parametr nie ma jakiejkolwiek związku z zasadami scalenia i podziału nieruchomości. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest oczywiście błędne. 4.6. Niezasadny jest natomiast pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji. Wprowadzony w studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. 4.7. W konsekwencji powyższych ustaleń zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa. Sąd I instancji nie dokonał bowiem jakiejkolwiek oceny zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego studium w całości. Możliwość częściowego stwierdzenia wydania studium z naruszeniem prawa wynika wprost z art. 147 § 1 Ppsa w zw. art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 94 ust. 1 usg. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić, z jakich względów zakresem ingerencji obejmuje całe studium lub jego część. Do stwierdzenia, że studium w całości zostało wydane z naruszeniem prawa nie wystarczy samo powołanie się przez sąd administracyjny na stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie niezgodności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). 4.8. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu dokonania oceny czy wskazane naruszenie zasad sporządzania studium uzasadnia stwierdzenie, iż studium w całości zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.