III FSK 196/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SAB/Go 7/21 w sprawie ze skargi P.L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie opłaty skarbowej 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałej część skargę oddala, 4) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz P.L. kwotę 1 137 (słownie: jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Go 7/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę P.L. (dalej: Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta ` (dalej: Prezydent) w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji. Z przedstawionego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim stanu sprawy wynika, że Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania międzyinstancyjnego toczącego się wskutek odwołania Skarżącego wniesionego 31 lipca 2020 r. od decyzji Prezydenta z 30 lipca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 17 zł. Skarżący wskazał, że wniósł odwołanie od ww. decyzji już następnego dnia po jej otrzymaniu. Tymczasem Prezydent w zakreślonym ustawą terminie ani nie przekazał akt sprawy organowi odwoławczemu, ani też nie wydał decyzji na podstawie art. 226 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. - dalej: O.p.). Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że odwołanie od jego decyzji z 30 lipca 2020 r. nigdy nie wpłynęło do Urzędu Miasta [...], a Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o faktycznym jego wniesieniu. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 8 czerwca 2021 r. z akt sprawy o sygn. I SAB/Go 3/21 sporządzono i dołączono do akt niniejszej sprawy odpis pisma procesowego Skarżącego z 18 maja 2021 r. wraz z załącznikami. W piśmie tym Skarżący wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Prezydenta z 30 lipca 2020 r. zostało wniesione na skrzynkę ePuap urzędu i w załączeniu przedłożył Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) w wersji elektronicznej wraz z załącznikami oraz wydruk poświadczenia. Ponadto w sprawie o sygn. akt I SAB/Go 6/21 zwrócono się do Centrum Pomocy Użytkowników ePUAP w Centralnym Ośrodku Informatyki za pośrednictwem poczty elektronicznej ([email protected]) o udzielenie informacji, czy 31 lipca 2020 r. wpłynęła na skrzynkę epuap Urzędu Miasta [...] korespondencja od nadawcy: [...] (rodzaj identyfikatora nadawcy: ePUAP-ID). W piśmie z 18 października 2021 r. Dyrektor Departamentu Zarządzania Systemami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stwierdził, iż "z analizy zgłoszenia wynika, że dokument [...] wysłany dnia 31.07.2020 został dostarczony na skrytkę adresata z powodzeniem dnia 2020-07-31 o godzinie 21:47:23". Rozpatrując skargę WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął, że przedstawione przez Skarżącego UPP, potwierdza, iż złożył on odwołanie od decyzji Prezydenta z 30 lipca 2020 r. w formie dokumentu elektronicznego, na elektroniczną skrzynkę podawczą organu z użyciem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Następnie Sąd pierwszej instancji podał, że zasady wnoszenia pism w formie dokumentów elektronicznych do podmiotów publicznych reguluje ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670 ze zm., dalej jako ustawa), zaś szczegółowe regulacje zawarte zostały w wydanym na podstawie jej art. 16 ust. 3 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz., 180 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 14 września 2011 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 17 cyt. ustawy elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. ESP stanowi zatem wirtualny odpowiednik biura podawczego. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzić wniesienie takiego pisma (podania, wniosku) w formie dokumentu elektronicznego przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru, które w sytuacji potwierdzenia odbioru pisma przez organ administracji nazywane jest urzędowym poświadczeniem przedłożenia (UPP). Zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. b cyt. ustawy w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu UPP wskazuje na datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego. W myśl § 11 rozporządzenia z 14 września 2011 r. doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (...). Stosownie zaś do § 13 w/w rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez ESP podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Podkreślono, że dochodzi w tym przypadku do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Z treści przedłożonego przez Skarżącego wydruku UPP wynika, że złożył on dokument do Urzędu Miasta [...] 31.07.2020 r. o godz. 21:47:23. Powyższe informacje zostały potwierdzone w piśmie otrzymanym przez Sąd z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Departamentu Zarządzania Systemami. Natomiast Prezydent, pomimo otrzymania pisma procesowego Skarżącego 18 czerwca 2021 r. do którego załączone zostało odwołanie jak i UPP, nadal twierdzi, że taki dokument do organu nie wpłynął, nie przedkładając jednak żadnych dowodów które kwestionowały by przedłożone przez Skarżącego UPP, ograniczając się tylko do twierdzenia, że analiza wpływu do urzędu korespondencji elektronicznej z 31 lipca 2020 r. wskazuje na brak wpływu odwołania Skarżącego z tego dnia. Z tego też względu jako zasadne WSA w Gorzowie Wielkopolski uznał twierdzenie Skarżącego, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 227 § 1 O.p. Po zdefiniowaniu pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowi ona inną formę naruszenia prawa niż bezczynność, która ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie podjął wymaganej czynności. W niniejszej sprawie, równolegle ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie nieprzekazania odwołania (sprawa prowadzona pod sygn. akt I SAB/Go 6/21). Ponadto WSA w Gliwicach stwierdził, że odwołanie Skarżącego nie zostało w ogóle przesłane do właściwego organu odwoławczego i to pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 227 O.p. Dostrzeżone także zostało, że w rozpoznawanej sprawie opieszałość Prezydenta, jak wynikało z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, wynikała z niewiedzy organu o wpływie odwołania Skarżącego. Nie wnikając w przyczyny tego stanu rzeczy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nienadanie biegu odwołaniu Skarżącego nie było wynikiem działań służących nieuzasadnionemu przedłużaniu trwania postępowania międzyinstancyjnego. Ostatecznie zostało zatem uznane, że Prezydent nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie nieprzekazania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji z 30 lipca 2020 r. Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 227 § 1 i w zw. z art. 125 § 1 i 2 O.p. w sposób mający wpływ na treść zaskarżonego kasacyjnie wyroku przez przyjęcie, że w zakresie przekazania odwołania organowi odwoławczemu odwołania nie może dojść do przewlekłości postępowania a jedynie do jego bezczynności, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić. Wobec tak postawionego zarzutu, który został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych za obie instancje. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś Prezydent w przewidzianym terminie, nie zażądał jej przeprowadzenia, lecz wyraźnie stwierdził w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zrzeka się rozprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania, nie ma sporu co do tego, że odwołanie Skarżącego wpłynęło do Prezydenta. Wynika to bezpośrednio z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które stanowisko w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone przez Prezydenta, choć stanowiło ono zaprzeczenie jego stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania. Wskazać następnie należy, że w przepisach O.p. brak jest legalnej definicji "przewlekłości postępowania", podobnie jak w przepisach p.p.s.a. Została ona jednak wprowadzona w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.), w którym zawarta została legalna definicja tej instytucji. Jak wynika z tego przepisu, "przewlekłość" ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jednocześnie w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zdefiniowana została "bezczynność", przez którą należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (termin ustawowy) ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (termin wyznaczony przez organ). Tak zdefiniowane pojęcie "przewlekłości" postępowania można na zasadzie wykładni systemowej zewnętrznej, odnieść na grunt art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie w jakim strona zarzuca przewlekłe prowadzenie postępowania podatkowego. Przepis ten odnosi się bowiem również do przewlekłego prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji na gruncie przepisów O.p., co wyraźnie wynika z odesłania do pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wskazał on na istotne cechy pozwalające uznać zaniechanie organu podatkowego za noszące znamiona przewlekłości. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjęto, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyroki NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17 ora z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być uznana nieporadność organu, kiedy nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17). Zwrócono również uwagę, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17). W literaturze sformułowano z kolei pogląd, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane, bądź działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PIP 2011/6, s. 33). Z powyższego wynika, że "przewlekłość postępowania" może mieć miejsce bez względu na to, czy organ załatwia sprawę w terminie wskazanym przez ustawodawcę, bądź terminie przez siebie wyznaczonym. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, gdy organ nie jest bezczynny, gdyż nie przekroczył terminu do załatwienia sprawy, lecz można zarzucić mu przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Dopuszczalna jest także sytuacja, gdy organowi zarzucić można bezczynność, gdyż nie załatwia sprawy w terminie, lecz jednocześnie prowadzi postępowanie w taki sposób, że nie można zarzucić mu przewlekłości. Mogą zdarzyć się również przypadki, gdy uzasadnionym będzie zarzut bezczynności organu i jednocześnie przewlekłości. Są to bowiem dwa odmienne stany, zdefiniowane przez ustawodawcę i każdy z nich może zostać objęty skargą do sądu administracyjnego. W realiach rozpatrywanej sprawy, brak przekazania odwołania organowi odwoławczemu przez Prezydenta, może prowadzić zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmując bowiem, że odwołanie Skarżącego wpłynęło do Prezydenta i nie został nadany mu bieg, uzasadnione jest stwierdzenie, że Prezydent działał opieszale i nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do sprawnego zakończenia postępowania. Rację ma Skarżący, że nawet przyjmując za prawdziwe twierdzenia Prezydenta, że bez swojej winy, nie posiadał wiedzy o wpływie odwołanie, bezpośrednio po jego wniesieniu, to już po złożeniu ponaglenia, czy też otrzymaniu odpisu skargi, wiedzę taką posiadał. Pomimo tego nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do nadania biegu odwołaniu. Jeżeli faktycznie odwołania tego nie było w skrzynce elektronicznej Prezydenta, to wiedząc o jego złożeniu, powinien był on podjąć czynności zmierzające do jego pozyskania, uznając, że zostało ono zagubione. Tymczasem żadne czynności w tym kierunku do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie zostały podjęte, co oznacza, że zaniechanie w nadaniu biegu odwołaniu jest celowe i zamierzone przez Prezydenta. Spełnione zostały zatem przesłanki do uznania, że Prezydent, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Opisane zaś powyżej zachowanie Prezydenta, który po uzyskaniu informacji od Skarżącego o złożeniu odwołania, nadal nie podejmował żadnych czynności, prowadzić musi do przyjęcia, że działał on z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Jak wyżej wskazano, zaniechanie Prezydenta uznać należało za spełniające przesłankę "przewlekłego prowadzenia postępowania" i to z rażącym naruszeniem prawa, dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W pozostałej zaś części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że termin do załatwienia sprawy został już wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Go 6/21 (skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona została wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 102/22). Nie ma już zatem potrzeby wyznaczania nowego terminu, gdyż obowiązek Prezydenta został prawomocnie stwierdzony, co powoduje, że prawa Skarżącego zostały zachowane. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do nakładania grzywny na Prezydenta, o czym mowa jest w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w tym przepisie wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2105/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan przewlekłości postępowania, związany był częściowo z brakiem należytej wiedzy Prezydenta i znalezieniem się w nowej dla niego sytuacji. Jakkolwiek jego zachowanie uznać należało za rażąco naruszające prawo, to jednak brak nałożenia grzywny, nie będzie powodować, że w przyszłości w podobnej sytuacji, Prezydent zachowa się w taki sam sposób jak obecnie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Dominik Gajewski