II OSK 643/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/21 oddalającego sprzeciw B. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/21, oddalił sprzeciw B. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a., bowiem adresatem decyzji organu pierwszej instancji (czyli podmiotem zobowiązanym do wykonania określonych w niej obowiązków) powinni być – oprócz inwestora – również właściciele lokalu, w którym roboty określone w sentencji decyzji mają zostać wykonane. Zdaniem Sądu brak było możliwości zreformowania w tym zakresie decyzji PINB, bowiem nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego na kolejne podmioty wymaga zapewnienia im możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, co wymagało od organu odwoławczego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji za słuszne uznał stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że PINB w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyjął prawidłowy tryb postępowania oraz prawidłowo określił obowiązki nałożone na stronę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) oraz art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzja organu drugiej instancji została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji; b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – [...] z [...] października 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy stan sprawy wskazywał na zasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ drugiej instancji; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia tych przepisów, podczas gdy ich prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując, że nie jest możliwe doprowadzenie robót wykonanych w lokalu w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem, co doprowadziło do niezasadnego wydania nakazu przywrócenia instalacji wentylacji do stanu poprzedniego, co prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to jest niewystarczające, niespełniające wymagań wskazanych w tym przepisie; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że organy administracji zasadnie nakazały doprowadzenie lokalu w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego w zakresie robót instalacyjnych w sytuacji, gdy możliwe było doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niezasadne oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, skuteczność tego zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 52 ustawy – Prawo budowlane, uznając, że jedynym adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy powinien być inwestor – T. D., będący najemcą lokalu usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.. Tymczasem zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), w zależności od stanu faktycznego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Organ odwoławczy wskazał, że kolejność osób zobowiązanych do wykonania określonych czynności nie ma w ww. przepisie charakteru przypadkowego, a wskazuje na kolejność, według której należy rozpatrywać adresata decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. A zatem stosownie do postanowień art. 52 ustawy – Prawo budowlane, realizatorem nakazu rozbiórki powinien być w sytuacjach typowych inwestor. Jednak skierowanie decyzji do inwestora uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Z akt sprawy wynika jednak, że współwłaściciel lokalu B. P. w odwołaniu oświadczył, że jako właściciel lokalu nie wyraża zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych. Tym samym wobec braku zgody współwłaścicieli na wykonanie przez inwestora robót w przedmiotowym lokalu nakaz wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane powinien zostać, zdaniem organu odwoławczego, nałożony solidarnie na inwestora spornych robót budowlanych oraz współwłaścicieli lokalu usługowego. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie, którego dopuścił się organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji musiało spowodować uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko to podtrzymał również Sąd pierwszej instancji, uznając, że skoro inwestor T. D. nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwiało mu samodzielne wykonanie decyzji, to wnioski organu odwoławczego, co do konieczności rozszerzenia kręgu adresatów zaskarżonej decyzji są prawidłowe. A zatem w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie trafnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 18.08.2017 r., II OSK 2952/15, LEX nr 2361546; z 14.01.2015 r., I OSK 1946/14, LEX nr 1769227; z 12.07.2011 r., II OSK 1180/10; z 4.12.2008 r., I OSK 1862/07). Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, brak było możliwości zreformowania w tym zakresie decyzji PINB, bowiem nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego na kolejne podmioty wymaga, jak wskazano powyżej, zapewnienia im możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, a dodatkowo byłoby w okolicznościach tej sprawy sprzeczne z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej (art. 139 k.p.a.). Ponadto zasadność stanowiska organu odwoławczego, co do wadliwości decyzji PINB w [...] – [...] potwierdził również skarżący kasacyjnie wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwych podmiotów, a jej adresatami powinni być zarówno inwestor, jak i właściciele lokalu usługowego. Niezależnie od powyższego w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone, w sytuacji gdy organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując, że nie jest możliwe doprowadzenie robót wykonanych w lokalu w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem, co doprowadziło do niezasadnego wydania nakazu przywrócenia instalacji wentylacji do stanu poprzedniego. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy słusznie uznał, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Inwestor – T. D. zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej obsługującej lokal usługowy zlokalizowany na parterze budynku wielorodzinnego. Roboty te zostały właściwie zakwalifikowane, jako przebudowa i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Okoliczność ta w sprawie jest bezsporna. Tym samym słusznie zastosowanie w sprawie znalazł tryb uregulowany w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie zastosował jednak art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne, stosowany w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ oceniając bowiem zrealizowane przez inwestora roboty budowalne stwierdził, że zostały one wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a naruszenia tego nie da się naprawić nakazując wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. instalacji do stanu zgodnego z prawem, gdyż zgodnie z przedłożoną przez inwestora na wezwanie organu ekspertyzą zmierzałyby one do rozebrania istniejącej instalacji i budowy nowej instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej. Kolejną formalną przeszkodę w zalegalizowaniu przebudowy stanowił, zdaniem organu pierwszej instancji, brak zgody pozostałych współwłaścicieli budynku (wspólnoty mieszkaniowej) na wykonanie robót ingerujących w części wspólne budynku. Jest to tym bardziej istotne, że zarówno wykonane nielegalnie roboty budowlane jak i rozwiązania przyjęte w przedłożonej ekspertyzie prowadzące do wykonania nowej instalacji wentylacji mechanicznej wskazywały na konieczność ingerencji w części wspólne budynku. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym inwestor nie podjął działań zmierzających do uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej na przebudowę nieruchomości wspólnej. W aktach sprawy znajdują się natomiast pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. z [...] października 2019 r. oraz z [...] lutego 2020 r., z których wynika, że wspólnota nie wyraża zgody i wyklucza możliwość wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane przez inwestora lub właściciela lokalu usługowego. A zatem w przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że nie jest możliwe doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem (brak zgodności z przepisami technicznymi oraz brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych ingerujących w części wspólne obiektu). Niemniej jednak z uwagi na wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie będzie zobowiązany ustalić, czy w okolicznościach sprawy istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania w taki sposób, by samowola budowlana była zgodna z przepisami prawa, czy też wobec braku takiej możliwości należy doprowadzić roboty do stanu poprzedniego. Zagadnienie to alternatywnie reguluje art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. A zatem skarżący kasacyjnie czy też inwestor w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie mógł przedłożyć stosowne dokumenty wskazujące na możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, które powiatowy organ nadzoru budowalnego wydając ponownie rozstrzygnięcie zobowiązany będzie uwzględnić i ocenić. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wyczerpujące jest uzasadnienie faktyczne. [...]WINB podał także podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu nie świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, za wystarczające należy uznać takie odniesienie się Sądu pierwszej instancji do zagadnienia spełniania przez zaskarżoną decyzję wymogów procesowych, które polega na niestwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w treści ww. przepisu, które pozwalają uznać je za prawidłowe. Zarzucany przez skarżącego brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich postawionych przez niego w sprzeciwie zarzutów nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej i nie stanowi podstawy do uchylenia wyroku. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w sprzeciwie, jeśli argumentacja sądu rozpatrywana całościowo wskazuje, że podniesione zarzuty są bezzasadne. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.