I SA/Wa 1696/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną w wysokości 10000 złotych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (przywoływana dalej jako " organ/Komisja), na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa", postanowieniem z [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] orzekła o ukaraniu przesłuchiwanego w charakterze świadka K. K. grzywną w wysokości 10 000 zł, za bezzasadną odmowę złożenia przezeń zeznania. W motywach postanowienia Komisja podała, że na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy, za bezzasadną odmowę złożenia zeznania świadek może być ukarany grzywną do 10 000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30 000 zł. Dalej wskazała na uprawnienia wynikające z ustawy, przywołując w szczególności jej art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 83 kpa. W dalszej kolejności opisała przebieg przesłuchania świadka i wskazanie, iż został on ukarany za brak odpowiedzi na pytania Komisji, co utrudniło jej wyjaśnienie okoliczności będących przedmiotem postępowania ogólnego. Jednocześnie Komisja podkreśliła, że świadek uchylając się od udzielenia odpowiedzi na zadawane pytania ani razu nie wskazał, iż przyczyną braku odpowiedzi są okoliczności określone w art. 83 § 2 kpa. Zdaniem Komisji ocena czy złożenie przez świadka wyjaśnień jest niezbędne pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie. Komisja podniosła także, że stałym miejscem zamieszkania K. K. jest ul. [...] w [...] a nieruchomość przy ul. [...] była przedmiotem postępowania rozpoznawczego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] oraz że pozostaje on w relacji z M. M., będącym beneficjentem wielu decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach, które są przedmiotem postępowań przed Komisją i w których stwierdzono nieprawidłowości w procesie reprywatyzacji. Wobec tego posiada szczególne informacje dotyczące procederu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich będących przedmiotem jej zainteresowania. Według organu zeznania ww. przyczyniłyby się w dużym stopniu do poszerzenia materiału dowodowego w sprawach dotyczących reprywatyzacji zwłaszcza że zgodnie z art. 37b ustawy komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym w sprawie konkretnej nieruchomości [...] bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Na postanowienie to K. K. wniósł 2 sierpnia 2018 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając mu rażącą obrazę przepisów postępowania oraz norm prawa powszechnie obowiązującego, mających wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, a mianowicie: - art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 6 kpa i art. 7 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 3 ust. 2 oraz art. 37b ust. 1 ustawy poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o ukaraniu skarżącego za odmowę udzielenia zeznań i udzielenia informacji co do okoliczności niewskazanych w wezwaniu z dnia [...].07.2018 r. oraz postanowieniu komisji z dnia [...].03.2018 r. sygn. akt. [...] za odmowę odpowiedzi na pytania członków komisji nie związane z istotą i celem postępowania oraz wezwania z dnia [...].07.2018 r., - art. 9 kpa poprzez świadome dążenie do pozyskania od skarżącego informacji niezwiązanych z istotą i celem postępowania, oraz odstąpienie przez komisję od obowiązku poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie prawa skarżącego w zakresie odmowy udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytania, - art. 37b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy - poprzez ukaranie skarżącego grzywną za odmowę odpowiedzi na pytania członków komisji niezwiązane z istotą i celem postępowania ogólnego oraz wezwania i okoliczności, na jakie skarżący został wezwany w charakterze świadka, - art. 19 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie skarżącemu grzywny w granicach przewyższających ustawy próg możliwości jej wymierzenia za odmowę udzielenia odpowiedzi na pytania członków komisji nie związane z istotą postępowania w sprawie [...] i celem wezwania skarżącego, wskazanym w wezwaniu z dnia [...].07.2018 r. - art. 6 kpa i art. 8 § 1 kpa oraz art. 7 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegające na wydaniu zaskarżonych postanowień w warunkach rażąco naruszających przepisy ustawy zasadniczej, w zakresie jakim stanowi ten akt prawny o obowiązku bezpośredniego stosowania przez organy administracji Konstytucji, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej tj. art. 8 ust. 1 i 2 w z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 Konstytucji poprzez stosowanie w stosunku do skarżącego praktyk mających na celu wymuszenie od niego zeznań na okoliczności niezwiązane z istotą postępowania w sprawie [...] i celem wezwania kierowanym do skarżącego, wskazanym w wezwaniu z dania [...].07.2018 r. a także poprzez rażące naruszanie norm Konstytucji, w zakresie w jakim skarżącemu ustawa ogranicza prawo do sądu w zakresie możliwości zaskarżenia niezgodnych z prawem praktyk organu administracji publicznej i postanowień przez ten organ wydawanych o wymierzeniu grzywny za uchylenie się odpowiedzi na pytania członków komisji mające na celu jedynie wydobycie od skarżącego informacji dotyczących spraw nie związanych z celem postępowania i wezwania oraz żądania udzielenia informacji które godzą w jego dobra osobiste i cześć a także narażają na hańbę tj. norm art. 32 ust. 1 i 2 i art. 47 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować uchyleniem ww. postanowienia z mocy art. 156 § 1 pkt. 2) kpa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Wnosił także o nie rozpoznawanie sprawy na rozprawie, ze względu m.in. na jej precedensowy charakter. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) przywoływanej dalej jako "ppsa" (z uwagi na jej przedwczesność tj. złożenie przed terminem doręczenia postanowienia); ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność zgodnie z art. 151 ppsa, a także (podobnie jak skarżący) o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 ppsa w zw. z art. 119 pkt. 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Kwestionowanym postanowieniem wymierzono skarżącemu grzywnę za bezzasadną odmowę zeznań, do czego miało dojść w toku przesłuchiwania go w charakterze świadka na jawnej rozprawie w ramach prowadzonego przez Komisję postępowania ogólnego, o którym mowa w art. 37b ustawy. Przed przystąpieniem do oceny legalności postanowienia, niezbędnym jest odniesienie się do najdalej idącego wniosku organu: o odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie (tj. przed doręczenie skarżącemu w formie pisemnej postanowienia). Istotnie bowiem kwestionowane postanowienie, zostało doręczone w formie pisemnej skarżącemu 28 sierpnia 2018 r. (co wynika z ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia znajdującego się w aktach), podczas gdy skarga skierowana bezpośrednio do Sądu złożona została 2 sierpnia 2018 r., a przekazana organowi w dniu następnym. Jednakże w okolicznościach faktycznych sprawy nie czyni to jej niedopuszczalną, co prowadzić by miało - jako oczekuje organ - do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Godzi się wszak zwrócić uwagę, że postanowienie o ukaraniu skarżącego grzywną zostało ogłoszone podczas posiedzenia jawnego w toku postępowania ogólnego. Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu przesłuchania świadka, nie wynika aby został on w jakikolwiek sposób pouczony o sposobie, trybie i terminie jego zaskarżenia, jak również i o tym, że pisemne postanowienie w tym przedmiocie wraz z uzasadnieniem zostanie mu doręczone z urzędu. Uwzględniając powyższe nie można przyjąć, iż złożenie skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie zanim zostało ono doręczone jego adresatowi, jest przedwczesne. Co do zasady za przedwczesne uznaje się bowiem środki zaskarżenia złożone zanim dane orzeczenie weszło do obrotu. W kontrolowanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało ogłoszone publicznie podczas jawnego posiedzenia komisji, a tym samym weszło do obrotu. Terminy zaskarżania orzeczeń przewidziane w kpa jak i w ppsa wyznaczają ostateczny nieprzekraczalny termin, po upływie którego złożony środek zaskarżenia uznaje się za bezskuteczny a przez to niedopuszczalny. Skoro wg orzecznictwa i jednoznacznej treści art. 112 kpa, strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia, to tym bardziej nie może ponosić negatywnych skutków braku jakiegokolwiek pouczenia (por. wyroki NSA: z 19 października 2007 r. I OSK 2014/06 Lex nr 427591; z 29 stycznia 2008 r. II OSK 211/07 Lex nr 469763). Pod uwagę należy wziąć także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 13 grudnia 2018 r. w sprawie W. p. Polsce, skarga nr [...]. Wskazano w nim mianowicie, iż odmowa uwzględnienia złożonego godzinę przed ogłoszeniem wyroku wniosku o sporządzenie jego uzasadnienia jako dotyczącego wyroku nieistniejącego – należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, skutkującego pozbawieniem skarżącego możliwości złożenia środka zaskarżenia.. Kluczowym natomiast dla oceny legalności tego postanowienia było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w ramach postępowania ogólnego prowadzonego przez Komisję, ze względu na jego specyfikę, organ ten ma prawną możliwość skorzystania z osobowych źródeł dowodowych, a wiec przesłuchiwać jednostki w charakterze świadka. Tylko bowiem wówczas można ewentualnie rozpatrywać zagadnienie nałożenia na świadka przewidzianych ustawą sankcji, przy spełnieniu określonych w niej warunków. Postępowanie przed Komisją uregulowane zostało w rozdziale 3 ustawy (art. 9 do art. 38). Z ujętych w tym rozdziale przepisów wynika, że obejmuje ono w istocie trzy różne procedury, tj. tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową – ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych jako wytworu działalności określonych osób, z organami wydającym te decyzje na czele. Umożliwiają zatem realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy). Pierwszy tryb postępowania ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny, do którego - stosownie do art. 38 ust. 2 - nie stosuje się przepisów kpa. Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji (...) (Dz.Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 ze zm.). Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy). Postępowanie rozpoznawcze ma z kolei charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Prowadzi się je z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym – decyzją administracyjną. Zupełnie jednak inny innych charakter ma postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową – ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 37b Komisja może je wszcząć "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich". Jego celem jest więc wyjaśnienie, czy w działalności tychże podmiotów uwidoczniły się nieprawidłowości lub uchybienia, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i jaką wagę. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy). Ma ono zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie – cechy wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego sprawowanego przez podmiot usytuowany w ramach aparatu administracyjnego i skierowanego wobec innego podmiotu znajdującego się w strukturze lub osób w nim zatrudnionych (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. I OSK 3766/18, Lex nr 2580592) Nie jest w nim więc załatwiana sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 kpa o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest konkretyzowana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w ramach tego postępowania przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), a także przy poszanowaniu gwarancji procesowych przysługujących samemu świadkowi, takich jak prawo do odmowy zeznań małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Realizacja tych gwarancji w ramach postępowania ogólnego, ze względu choćby na brak stron takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, z założenia nie jest więc możliwa. Na uwadze zaś mieć należy, że tak pozyskany dowód, wedle przyjętych w ustawie rozwiązań Komisja mogłaby włączyć i uwzględnić jako dowody w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu (art. 37b ust. 3 ustawy). Przyjęcie zatem, że w postępowaniu ogólnym możliwe jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, a więc dopuszczalne jest stosowania wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami art. 18 i 19 ustawy, prowadziłoby do sytuacji, że przywołane prawa i gwarancje procesowe tak stron postępowania (rozpoznawczego) jak i świadków byłyby czysto iluzoryczne. Możliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu w ramach postepowania ogólnego nie sposób wywieźć z zawartego w ust. 2 art. 37 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31. "Odpowiednie stosowanie przepisów", oznacza wszak zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, że niektóre z nich są stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne - w ogóle nie mają zastosowania (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. I OSK 561/16, Lex nr 2562019; z 14 grudnia 2016 r. II OSK 734/15, Lex nr 2284856; a także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). Pozwala to uwzględnić indywidualne odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy z woli prawodawcy mają być odpowiednio stosowane. Powyższe jednak umknęło uwadze Komisji, która w sposób mechaniczny, kierując się odesłaniem z art. 37 ust. 2 ustawy przeniosła instytucję postępowania dowodowego stosowaną i właściwą w postępowaniu jurysdykcyjnym (przesłuchanie świadka) na grunt postępowania niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym nie ma ona racji bytu. Konsekwencją powyższego było także niedopuszczalne zastosowanie względem skarżącego, przesłuchiwanego w tym postępowaniu w charakterze świadka, sankcji o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, naruszając tym samym ten przepis poprzez jego zastosowanie, co z kolei wynikało z wadliwej wykładni art. 37 b ust. 2 ustawy, polegającej na przyjęciu, że na mocy ujętego w nim odesłania w postępowaniu ogólnym znajdują zastosowanie przepisy art. 18 i 19 tej ustawy. Stwierdzenie tych wad postanowienia, prowadzących do jego uchylenia, czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów, których istota sprowadza się do podważenia z przyczyn merytorycznych zasadności wymierzenia mu grzywny. Ich rozważanie stałoby się aktualne, gdyby samo prowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o osobowe źródła dowodowe, było w ogólnym postępowaniu dopuszczalne. Jeżeli chodzi o zgodne wnioski skarżącego i Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych i nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było zatem potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.