II SA/Gl 930/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. J.Z. (dalej: skarżąca) zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz W.Z. (ur. [...] r.), nad którym sprawuje bieżącą pieczę na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 5 , art. 10 oraz art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2407) odmówił przyznania wnioskowanego przez skarżącą prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.. W uzasadnieniu decyzji organ po przywołaniu treści art. 4 wymienionej ustawy stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów do przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty (poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego) względnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podkreśliła, iż sprawuje bieżącą pieczę na małoletnim W., na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu z [...] r., mocą którego ograniczono władzę nad dzieckiem obojgu rodzicom i powierzono jej (tj. siostrze ojca dziecka) pieczę nad dzieckiem, z jednoczesnym ustaleniem miejsca pobytu dziecka wraz z nią. Postanowienie to nie zostało zmienione czy uchylone. Podkreśliła, że wśród osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa co prawda faktycznie wymienia tylko takich opiekunów faktycznych dziecka, którzy wystąpili do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, a taka sytuacja w tej sprawie nie ma miejsca, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, iż podmiotem uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego jest również osoba, która sprawuje bieżącą, faktyczną opiekę (pieczę) nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu rodzinnego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, a tym samym odwołanie jest w pełni zasadne i usprawiedliwione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało treść art. 4 ustawy, podkreślając komu przysługuje świadczenie wychowawcze, a następnie stwierdziło, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak wynika bowiem z akt sprawy wnioskodawczyni nie jest rodzicem dziecka, ani jego opiekunem faktycznym czy opiekunem prawnym. Na mocy postanowienia z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd powierzył wnioskodawczyni pieczę nad małoletnim W., ograniczając wykonywanie władzy rodzicielskiej jego rodzicom A.C. i L.Z. oraz ustalając miejsce pobytu dziecka u skarżącej. Postanowienie to jednak nie upoważnia strony skarżącej do otrzymania świadczenia wychowawczego. Strona sprawuje opiekę faktyczną, pieczę nad dzieckiem lecz nie jest opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy. Stąd zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 72 ust. 1 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżąca nie jest opiekunem faktycznym małoletniego, a w konsekwencji na pozbawieniu jej prawa do zasiłku wychowawczego - podczas gdy małoletni już od kilku lat pozostaje pod wyłączną, faktyczną opieką skarżącej, która sprawuje bieżącą pieczę na nim i ponosi wszelkie koszty związane z jego utrzymaniem, zaś odmowa przyznania prawa do świadczenia w tej sytuacji, tj. gdy nie ma innego podmiotu uprawnionego w świetle przepisów ustawy, spowodowała naruszenie prawa dziecka do otrzymania ochrony i pomocy ze strony państwa oraz powstanie nierówności stanu wobec prawa. W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca tak we wniosku jak i w odwołaniu wskazała, że wśród kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawy wymienia wprawdzie tylko opiekunów faktycznych dziecka, którzy wystąpili do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, niemniej nie ulega wątpliwości, iż podmiotem uprawnionym do otrzymania świadczenia jest również osoba, która sprawuje bieżącą, faktyczną opiekę (pieczę) nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu rodzinnego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Odwołała się w tym miejscu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 373/18. Przytaczając fragmenty uzasadnienia tego wyroku podkreśliła, iż wynika z niego, iż osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki - w tym pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą i wszystkie uprawnienia z tym związane - w tym również natury finansowej. Zatem w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca na podstawie orzeczenia sądu sprawuje bieżącą, faktyczną pieczę na małoletnim, ponosząc wszelkie koszty związane z jego utrzymaniem oraz wychowaniem, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego. Przeciwne stanowisko, wprawdzie oparte na literalnym brzmieniu przepisów ustawy, prowadziłoby jednak do naruszenia przepisów wyższej rangi, - tj. Konstytucji oraz Konwencji i Prawach Dziecka, a tym samym prowadziłoby do powstania nierówności wobec prawa. Na poparcie swego stanowiska przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, stwierdzając , że skarga jest w pełni zasadna, gdyż organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tjedn.. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.jedn Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem rodzicom dziecka została ograniczona władza rodzicielska na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Jednocześnie powierzono pieczę na małoletnim skarżącej, ustalając miejsce pobytu małoletniego u skarżącej. Sytuacja ta nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić przyjdzie, że obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, lub osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka albo kierującej placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, ale faktycznie opiekuje się bratankiem. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1111), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej (rodzinnej lub instytucjonalnej), na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą, i z tego powodu, co nie jest kwestionowane, faktycznie opiekuje się bratankiem. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19 Sąd ten uzupełniająco dodał, że sam fakt, że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. - sygn. akt II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 695/13 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjmuje zamieszczony w nich pogląd jako własny, podzielając jednocześnie analogiczne wywody przedstawione w skardze skarżącej. Sąd, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie omawianej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy. W tym stanie rzeczy, skargę należało uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , o czym orzeczono w sentencji.