II SA/Ol 733/21

Dnia 18 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A. na zarządzenie Prezydenta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oddala skargę. W dniu 4 sierpnia 2021 r. spółka A (dalej jako: "skarżąca", "spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności aktu Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, tj. nieruchomości gruntowej składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", obręb "[...]", o powierzchni 6979 m2, zabudowanej budynkami Zespołu Krytych Obiektów Sportowych, położonej w O. przy ul. "[...]", opisanej w księdze wieczystej "[...]" oraz działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", obręb "[...]", o powierzchni 3600 m2, zabudowanej budynkami gospodarczymi, położonej w O. przy ul. "[...]", opisanej w księdze wieczystej "[...]", o łącznej powierzchni 10579 m2. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej jako: "u.g.n."), w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") polegające na ich niewłaściwej wykładni lub niezastosowaniu, w konsekwencji czego w wykazie: a) zamieszczono informację wskazującą, że przeznaczeniem nieruchomości jest "funkcja usługowo - mieszkaniowa", mimo iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przeznaczenie terenu może ustalać wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowej nieruchomości nie został uchwalony, zatem należy uznać, że nie było podstaw prawnych do wskazania przeznaczenia nieruchomości, bowiem przeznaczenie to de facto nie zostało ustalone, zaś w wykazie zostało przez organ określone całkowicie dowolnie, sprzecznie z ww. przepisami; w konsekwencji w wykazie umieszczono nieruchomość, pomimo, że - wbrew art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. - obligatoryjny element wykazu, tj. przeznaczenie nieruchomości nie zostało ustalone; b) nie zamieszczono wszystkich informacji wymaganych zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4) u.g.n., tj. informacji o sposobie zagospodarowania nieruchomości, które stosownie do treści art. 35 ust. 2 pkt 4) u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2) u.p.z.p. obligatoryjnie powinny zostać w wykazie zawarte; 2. art. 50 ust. 1 u.s.g. poprzez gospodarowanie mieniem komunalnym z naruszeniem zasady staranności, wyrażające się organizowaniem publikowania wykazu i organizowania przetargu przez organ na zbycie nieruchomości, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywanie takich działań, które prowadzą do nieważności przetargu i w konsekwencji nie doprowadzą do zawarcia ważnej umowy zbycia nieruchomości, a narażają na straty budżet Miasta; 3. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, działanie sprzecznie z zasadami praworządności i naruszające zaufanie obywateli do organów władzy, wyrażające się w organizowaniu przez organ postępowania przetargowego, które poprzedzone jest publikacją wykazu przez organ w sposób prowadzący do nieważności przetargu i w konsekwencji taki, który nie doprowadzi do zawarcia ważnej umowy zbycia nieruchomości; 4. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 146 § 1 zdanie drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i ogłoszenie wykazu niezawierającego wszystkich wymaganych prawem elementów, co skutkuje, w ocenie skarżącej, nieważnością wykazu i w konsekwencji opartego na nim przetargu na sprzedaż nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako: "u.s.g."), na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, najmu lub dzierżawy. W niniejszej sprawie, ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie miało jednak formy zarządzenia. Należało zatem rozważyć czy dopuszczalna jest skarga na taki akt. Stwierdziła, że podjęty na podstawie art. 35 u.g.n. akt Prezydenta Miasta w postaci wykazu nieruchomości, stanowiących własność miasta, przeznaczonych do sprzedaży jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. Nieruchomości samorządu terytorialnego są mieniem publicznym, a gospodarowanie takim mieniem jest wykonywaniem administracji. Zmierza ono do wywołania skutków cywilnoprawnych w postaci zawarcia stosownej umowy, co nie podlega kontroli sądów administracyjnych, jednakże sporządzenie wymaganego prawem wykazu poprzedzającego zawarcie takiej umowy jest aktem z zakresu administracji publicznej, który takiej kontroli podlega. Spółka wskazała, że stanowisko to potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000, sygn. OPS 11/00, która zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem skarżącej niezależnie od dopuszczalności skargi na wykaz w trybie art. 3 § 2 pkt 6) p.p.s.a., jako na akt organu jednostki samorządu podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, dopuszczalne jest też zaskarżenie czynności organu w przedmiocie ogłoszenia wykazu, które stanowi czynność (materialnotechniczną) z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym spółka wniosła skargę ewentualnie na czynność ogłoszenia wykazu. Podkreśliła, że z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: 1. publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu oraz 2. naruszenia jego postanowieniami interesu prawnego wnoszącego skargę. Skarżąca wskazała, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowanym aktem naruszone. Tak więc skarżąca musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. W ocenie skarżącej warunek ten w sprawie jest spełniony, ponieważ zaskarżonym wykazem organ wprowadził w błąd skarżącą co do przeznaczenia nieruchomości, wskazując w wykazie, że przeznaczeniem nieruchomości jest "funkcja usługowo - mieszkaniowa", podczas gdy przeznaczenie nieruchomości nie zostało ustalone, ponieważ dla tego terenu O. nie obowiązuje m.p.z.p., który jako jedyny akt prawny określa przeznaczenie nieruchomości. Skarżąca wskazała, że wzięła udział w przetargu, wygrała go, jednak nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży, bowiem już przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości organ czynił trudności przy ustalaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca zatem z usprawiedliwionych przyczyn nie przystąpiła do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, mimo to organ uznał przeciwnie i stwierdził, że wpłacone przez skarżącą wadium w kwocie 710.000,00 zł przepadło. Skarżącej przysługuje zatem uprawnienie - roszczenie o zwrot wpłaconego wadium, wywodzone z art. 41 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 4) u.g.n., wobec tego, że w wykazie, a co za tym idzie w przetargu, określono w sposób niezgodny z prawem przeznaczenie nieruchomości i nie oznaczono sposobu zagospodarowania nieruchomości. W ocenie skarżącej, skutkuje to nieważnością całego przeprowadzonego przetargu, poprzedzonego ogłoszeniem wykazu. Spółka zaznaczyła, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 11 maja 2005 r., sygn. akt III CK 562/04, niezachowanie wymogu umieszczenia informacji w wykazie nieruchomości, o którym mowa w przepisach art. 35 u.g.n., prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku. Sąd Najwyższy wskazał, że w przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nie stosuje się art. 36 u.g.n., lecz art. 58 § 1 k.c. Interes prawny skarżącej może być zatem wywodzony także z art. 58 § 1 k.c., skoro nieważność wykazu, prowadzi do nieważności przetargu i w konsekwencji zawartej w jego wyniku umowy sprzedaży. Skarżąca wywiodła, że nieważność wykazu uniemożliwiła jej zrealizowanie swych uprawnień wynikających z art. 140 k.c. do zagospodarowania wylicytowanej w przetargu nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w wykazie, uniemożliwia też zawarcie zgodnej z prawem umowy nabycia nieruchomości, w konsekwencji czego ma obecnie uzasadnione roszczenia na podstawie art. 41 ust. 1 u.g.n. o zwrot wpłaconego wadium. Skarżąca powołała się także na wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1564/17, w którym wyrażony został pogląd o konieczności szerokiego rozumienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego", o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazała, że ewentualne wątpliwości w zakresie posiadania interesu prawnego należy rozstrzygać zawsze na korzyść strony wnoszącej skargę. Dalej skarżąca argumentowała, że poniosła znaczne nakłady w celu sporządzenia koncepcji zabudowy nieruchomości, a następnie w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (zlecono prace projektowe, przeprowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej oraz wiele innych czynności technicznych, związanych z rozpoczęciem realizacji procesu inwestycyjnego). W wyniku zleconych przez spółkę działań oraz reakcji organu na te działania, spółka odnosi wrażenie, że w zasadzie żadna inwestycja na nieruchomości nie zostanie w najbliższych latach zrealizowana, z uwagi na silną obstrukcję po stronie organu na inicjatywy zabudowy nieruchomości. Tymczasem, gdyby nieruchomość faktycznie była przeznaczona na funkcję usługowo - mieszkaniową w obowiązującym m.p.z.p., znane byłyby parametry potencjalnej możliwej do realizacji inwestycji i spółka (ani żaden inwestor zamierzający zabudować nieruchomość) nie byliby zdani na przychylność lub nie organu, który w sposób dowolny, według jemu tylko znanych kryteriów, usiłuje narzucić przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca podniosła, że złożyła do organu dwa wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości - jeden w dniu 10 marca 2021 r., kolejny w dniu 5 maja 2021 r., określając w nich dwa różne zakresy zabudowy nieruchomości. Pierwszy z nich organ pozostawił bez rozpoznania, wskazując bezpodstawnie art. 64 § 2 k.p.a. W drugiej sprawie organ oczekuje modyfikacji wniosku, dowolnie dobierając nieruchomości w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem wyższych nieruchomości, w tym np. budynku "[...]" o wysokości 63,92 m. Ten sam organ dla budynku "[...]" kilka lat wcześniej wydał decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na zabudowę wysoką, mimo że w analizowanym obszarze nie było żadnego tak wysokiego budynku. Natomiast w przypadku wniosku skarżącej uznano, że ma się dostosować do wielkopłytowej nieatrakcyjnej zabudowy mieszkaniowej zrealizowanej w 70-tych latach XX w. Budynek "[...]" w ogóle ma nie być brany pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy. Powyższe, zdaniem skarżącej, potwierdza, że w wykazie mogą być publikowane wyłącznie informacje o nieruchomościach, których przeznaczenie i sposób zagospodarowania są ustalone w obowiązującym m.p.z.p. Niedopuszczalne jest organizowanie przetargów, publikowanie w wykazie informacji o przeznaczeniu nieruchomości, w sytuacji braku m.p.z.p. Takie działania prowadzą do nieważności przetargu i zawartej w jego wyniku umowy sprzedaży, ale także rodzą pole do nadużyć organów, opisanych wyżej, których doświadcza skarżąca. Skarżąca wyjaśniła, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje sposobu określania przeznaczenia nieruchomości, odsyłając do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a stosowanie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku takiego planu, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Z powyższego wynika, że o przeznaczeniu nieruchomości decyduje wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku planu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustala przeznaczenia terenu, a jedynie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Ze względu na nieuchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, nie było podstaw prawnych do zawarcia informacji o przeznaczeniu nieruchomości w wykazie, a co za tym idzie, do ogłoszenia wykazu oraz ogłoszenia przez Prezydenta Miasta przetargu, ponieważ w wykazie Prezydent Miasta zawarł informacje o przeznaczeniu nieruchomości bez podstawy prawnej w postaci m.p.z.p. i nie zawarł informacji o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Wobec tego wykaz sporządzono z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 35 ust. 2 pkt 4) u.g.n., tj. błędnie określono przeznaczenie nieruchomości i nie określono sposobu jej zagospodarowania, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał ani m.p.z.p., ani nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy. W wykazie bezpodstawnie wskazano, wprowadzając tym samym w błąd potencjalnych nabywców nieruchomości, w tym skarżącą, że przeznaczenie nieruchomości to "funkcja usługowo-mieszkaniowa". Skoro nie obowiązuje m.p.z.p., to jak słusznie zwracają uwagę radni i społecznicy, niedopuszczalne jest do czasu jego uchwalenia zbycie nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe sporządzenie zgodnego z prawem wykazu, zawierającego wszystkie wymagane prawem obligatoryjne elementy wykazu. Skarżąca stwierdziła, że nie wzbudza jej zaufania działanie organu, który podaje w sporządzonym akcie prawnym dane niezgodne z obowiązującym prawem, wpisuje je w istocie dowolnie. Od organu samorządu terytorialnego wymagane jest większe poszanowanie dla prawa i staranność, braki w tym zakresie, szczególnie tak rażące, jak w niniejszym przypadku, podważają zaufanie do Państwa, stąd zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 u.s.g i art. 2 Konstytucji RP są w pełni uzasadnione. Skarżąca wywiodła też, że jakkolwiek w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt jednostki samorządu terytorialnego w postaci wykazu (ewentualnie czynność publikacji przedmiotowego wykazu), a nie decyzja, to jednak jego charakter i treść wskazuje, że w istocie organ posłużył się tzw. uznaniem administracyjnym, określając przeznaczenie nieruchomości, które to uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter całkowicie dowolny. Ocena legalności działania organu w przedmiocie ogłoszenia wykazu musi się odbywać z uwzględnieniem zasad ogólnych wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego, mimo że w postępowaniach, w których podejmuje się czynności materialnotechniczne, zasadniczo nie stosuje się przepisów k.p.a. Przepisy te stanowią bowiem, że obowiązkiem organów administracji jest przede wszystkim działanie z zachowaniem przepisów prawa, co wyraża się między innymi w tym, że zobowiązane są one podejmować - z urzędu lub na wniosek stron - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia standardów postępowania zawartych w k.p.a. w postaci zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7 k.p.a. (zasady prawdy materialnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasady udzielania informacji), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym nieważność przedmiotowego wykazu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że wykaz był ujawniony i opublikowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Po upływie terminu, na jaki wykaz należało umieścić, został ogłoszony przetarg na sprzedaż ww. nieruchomości, w którym brała udział skarżąca. Spółka zaoferowała najwyższą cenę w toku przetargu. Ostatecznie nie doszło do zawarcia umowy z uwagi na to, iż w terminie dwukrotnie zmienianym na wniosek skarżącej nie doszło do zapłaty całej ceny sprzedaży, co uniemożliwiło zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Wątek rzekomych nieprawidłowości związanych z przedmiotowym wykazem nieruchomości nie stanowił przesłanek, dla których skarżąca odmówiła wywiązania się z warunków przetargowych. Organ zakwestionował możliwość zaskarżania wykazu nieruchomości w ramach kontroli działalność administracji publicznej przez sądy administracyjne, co winno skutkować odrzuceniem skargi. Zaskarżony akt, w ocenie organu, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nie może być przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego. Tego typu czynności organów, dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium). Powołana uchwała NSA, na której opiera swoje stanowisko skarżąca o dopuszczalności wniesienia skargi na czynność organu w postaci podanego do publicznej wiadomości wykazu, została podjęta w innym stanie prawnym, w którym nie obowiązywał art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego uzasadnione jest przyjęcie, że uchwała ta nie może w niniejszej sprawie być brana pod uwagę, podobnie jak orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych opierające się na tej uchwale. Organ zakwestionował też istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Podniósł, że interes prawny lub uprawnienie jest to interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem organu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącej. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po jej stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowanym aktem, tj. wykazem nieruchomości. Sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości spornego wykazu nie naruszało interesu prawnego skarżącej, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez sporządzenie zaskarżonego wykazu. W takiej sytuacji skarga winna zostać oddalona w oparciu o brak przesłanki istnienia interesu prawnego lub prawa po stronie skarżącej, o czym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, skarga jest niezasadna. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Jak wynika z treści art. 35 ust. 2 u.g.n., zakres informacji objętych wykazem uzależniony jest od rodzaju umowy, jaka ma zostać zawarta. W każdym wykazie muszą jednak pojawić się informacje wymienione w art. 35 ust. 2 pkt 1-4 u.g.n., tj. oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, opis nieruchomości, informacja o przeznaczeniu nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania. Organ podniósł, że główny zarzut strony skarżącej sprawdza się do tego, iż w wykazie wskazano przeznaczenie nieruchomości poprzez określenie "funkcja usługowo-mieszkaniowa", pomimo tego, iż na obszarze, gdzie znajdują się nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca zarzuca, iż organ nie wskazał sposobu zagospodarowania terenu, co jak należy domniemywać, skarżąca wywodzi z tego, iż są to dwa niezależne od siebie elementy wykazu. Z takim stanowiskiem organ się nie zgodził. Potwierdził, że obie nieruchomości objęte wykazem znajdują się na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uniemożliwia gminie, jako właścicielowi, zbycia takich nieruchomości. Zauważono, że w wykazie zawarta jest jednoznaczna informacja, iż dla nieruchomości nie jest sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (kolumna 7). Nie można przyjąć za słuszny argumentu strony skarżącej, iż wykaz nie zawiera oddzielnego określenia "sposobu zagospodarowania nieruchomości". Przede wszystkim art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. należy interpretować łącznie, tzn. ustawodawca "przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania" zawarł w tym samym punkcie. Gdyby wolą ustawodawcy było przyjęcie, iż są to dwa całkowicie odrębne wymogi wykazu, to stanowiłyby oddzielne punkty ww. ustępu. W ocenie organu, skarżąca pomija okoliczność, iż art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to stanowisko organu, że przesłankę art. 35 ust. 2 pkt 4 należy czytać łącznie. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Dla nieruchomości objętych spornym wykazem do dnia dzisiejszego nie wydano takiej decyzji. W związku z powyższym organ nie mógł wskazać przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji o warunkach zabudowy, albowiem takie akty i decyzje nie istniały. Powyższe nie oznacza, że organ nie ma prawnych możliwości wskazania tego przeznaczenia - jak wprost wskazuje art. 35 ust. 2 u.g.n. "odpowiednio". "Odpowiednio" w języku prawniczym przekłada się na trzy przypadki: 1)stosuje się wprost, bez żadnych zmian; 2) stosuje się z pewnymi zmianami, właściwymi do danego zagadnienia; 3) nie stosuje się w ogóle. Skoro organ jest zobligowany do "odpowiedniego określenia" przeznaczenia nieruchomości, to przeprowadzona została wstępna analiza urbanistyczna, z której wynikało, że biorąc pod uwagę elementy zabudowy z sąsiedztwa, do których należy dostosować planowaną inwestycję, przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona pod funkcje usługowo-mieszkaniowe, jak to zostało określone w wykazie. Organ zaznaczył, że wykaz nie stanowi podstawy do ustalenia przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości, o czym stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku, decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym tak określone przeznaczenie nieruchomości nie wprowadzało w błąd potencjalnych nabywców. Organ podał, że w ogłoszeniu o przetargu została zawarta informacja, że nabywca nieruchomości winien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Oświadczył, że interes prawny spółki został naruszony, gdyż spółka wygrała przetarg, a nie mogła przystąpić do umowy z uwagi na nieważność wykazu. W ocenie strony skarżącej, wykaz jest nieważny, co skutkuje nieważnością umowy. Określenie "odpowiednio" nie odnosi się do pkt 1-4 art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wyłącznie do pozostałych punktów tego przepisu. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzają powołane w skardze liczne wyroki. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela argumenty podniesione w tym względzie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 K.c), ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. NSA wskazał, że sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przytoczone stanowisko podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20 (por. też postanowienie NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17, dostępne w CBOSA). W konsekwencji uznać należało, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uznanie, że zaskarżony wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wyklucza jednoczesne przyjmowanie, że jego wydanie i ogłoszenie stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, wobec stanowiska skarżącej, która podnosiła, że sporny wykaz nie został wydany w formie zarządzenia, że zaskarżony akt stanowi w istocie zarządzenie Prezydenta Miasta, mimo braku zawarcia w jego treści takiego określenia. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W łączności z tym unormowaniem pozostaje regulacja art. 25 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje zadania wynikające z uchwał rady gminy (zwłaszcza podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) oraz zadania wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Synonimem słowa "gospodarowanie" jest "zarządzanie". Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości oznacza zarządzanie mieniem komunalnym na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W sprawach z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy gminy wydaje albo władcze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust. 1 u.p.s.) albo podejmuje wiążące działania w formie zarządzeń. Potwierdza to treść art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g., w myśl którego nadzorowi podlegają uchwały rady gminy i zarządzenia wójta. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega "uchwała lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Uchwały wydaje organ kolegialny, na kanwie ustawy o samorządzie gminy jest to rada gminy (art. 14 ust. 1 u.s.g.). Organ wykonawczy gminy podejmując władcze działanie w sprawach należących do jego właściwości, dla których nie jest zastrzeżona forma decyzji administracyjnej, wydaje zarządzenia (por. art. 33 ust. 2 i art. 41 ust. 1 u.s.g.). Podkreślić też należy, że zaskarżony wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży jest aktem sformalizowanym, wywołującym określone skutki prawne, co potwierdza treść art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n. Dlatego prawidłowo powinien mieć formę zarządzenia. W judykaturze i komentarzach do art. 35 k.p.a. wskazuje się jednoznacznie, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży sporządzany jest w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. (por. Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, publ. LEX 2015). Nienazwanie przez organ zaskarżonego aktu "zarządzeniem" nie pozbawia go mocy prawnej. Zaskarżony akt zawiera wszystkie elementy, jakie powinno zawierać zarządzenie: oznaczenie organu administracji publicznej i podpis osoby reprezentującej organ, wskazanie podstawy prawnej oraz dyspozycję (rozstrzygnięcie). W sprawie nie mógł mieć zastosowania również art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obie strony prawidłowo wskazują, że chodzi tu o interes oparty na przepisie prawa, aktualny i konkretny. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 201 0r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w CBOSA). W tym kontekście skarżąca dostatecznie wykazała w skardze, że zaskarżone zarządzenie wpłynęło na materialnoprawną sferę jej uprawnień, gdyż stanowiło podstawę jej działania i skutkowało ujemnymi dla niej konsekwencjami. Spółka przystąpiła do przetargu zainicjonowanego spornym wykazem, wygrała ten przetarg i uiściła wymagane wadium w kwocie 710.000 zł, a organ stwierdził jego przepadek, na podstawie art. 41 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie przystąpi bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy w miejscu i w terminie podanych w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca została ustalona jako nabywca nieruchomości i w świetle art. 41 ust. 2 u.g.n. może odstąpić od zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości objętej wykazem z usprawiedliwionych przyczyn. W tym celu może dochodzić ustalenia zgodności z prawem wykazu, którego funkcjonowanie w obrocie prawnym jest podstawową przesłanką do przeprowadzenia przetargu i zawarcia umowy sprzedaży. Na konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego" zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku sygn. akt I OSK 1564/17. Powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie, że spółka jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie i zaistniały warunki kontroli jego legalności. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia przez właściwy organ norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy wydawaniu zarządzenia i jego ogłaszaniu. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego organom gminy władztwa. Rozważając zasadność zarzutów skargi, Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego. Do istotnych wad zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem jego nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organu samorządu do podejmowania zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętego zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację i zastosowanie oraz przepisów regulujących procedury podejmowania zarządzeń (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia, upoważniającą do jego wydania, stanowił art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tymi unormowaniami, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość (ust. 1). Art. 35 ust. 2 u.g.n. stanowi, że w wykazie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, określa się odpowiednio: 1) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości; 2) powierzchnię nieruchomości; 3) opis nieruchomości; 4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania; 5) termin zagospodarowania nieruchomości; 6) cenę nieruchomości; 7) wysokość stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego; 8) wysokość opłat z tytułu użytkowania, najmu lub dzierżawy; 9) terminy wnoszenia opłat; 10) zasady aktualizacji opłat; 11) informacje o przeznaczeniu do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie; 12) termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Pod pojęciem "właściwego organu" u.g.n. rozumie m. in. organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 4 pkt 9 u.g.n.). Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. W związku z tym przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2771/20, publ. w CBOSA). Tym samym w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Bezspornie wykaz nie stanowi decyzji administracyjnej, ale jest zarządzeniem. Jego wydawanie i kontrola następuje według przepisów ustrojowych, w tym wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl wyrażonej w tych przepisach zasady, w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że organ gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania i stosowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących, szczególnie wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżone zarządzenie zostało prawidłowo podane do publicznej wiadomości, przez okres wymagany treścią art. 35 ust. 1 u.g.n. Skarżąca kwestionuje treść tego zarządzenia, zarzucając, że Prezydent Miasta wprowadził ją w błąd poprzez nieprawidłowe określenie przeznaczenia nieruchomości i nieokreślenie sposobu jej zagospodarowania. Tym samym, zdaniem skarżącej, wykaz nie spełnia wymogu z art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim dostrzec należy, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania ww. nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie budził wątpliwości skarżącej w czasie przystąpienia do przetargu. W wykazie w sposób rzetelny i zgodny z prawdą podane zostało, że nieruchomości nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nabywca musi wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero, gdy spółka nie otrzymała satysfakcjonującej ją decyzji o warunkach zabudowy, zaczęła twierdzić, że nie można sporządzić i podać do publicznej wiadomości wykazu bez uprzedniego uchwalenia dla analizowanego terenu planu miejscowego. Wyjaśnić należy skarżącej, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać i wypowiadać się co do prawidłowości postępowania organu gminy przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd może rozstrzygać w granicach danej sprawy. Wyniki postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spółka może skarżyć w odrębnym postępowaniu. Art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., w myśl którego w wykazie określa się odpowiednio przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, nie służy do ustalania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania objętych wykazem nieruchomości. Wykaz nie jest aktem kształtującym stan prawnym, ale zawiera informacje, czyli odzwierciedla stan wiedzy organu wykonawczego gminy. W przepisie tym ustawodawca użył koniunkcji. Jednak nie można twierdzić, że przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania to dwie odrębne kwestie. Zasady ustalania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu ustala cytowana w skardze ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłącznej kompetencji organów gminy pozostawia wszczęcie procedury planistycznej. Uchwalenie planu miejscowego jest uprawnieniem gminy, a nie obowiązkiem. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). W świetle tych unormowań przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu ustala się albo na podstawie planu miejscowego, albo w przypadku jego braku na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Tak samo w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalną funkcję nieruchomości (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie jest więc zasadne stanowisko skarżącej, że tylko m.p.z.p. może określić przeznaczenie ternu. Zarówno m.p.z.p., jak i decyzja o warunkach zabudowy mają na celu ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oba te akty pozwalają na ubieganie się o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Pod względem dopuszczalności zainwestowania terenu są to akty równorzędne. Różni je tylko to, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym i na jego podstawie od razu wiadomo jest jaka może być dopuszczalna funkcja zabudowy i jej parametry, a decyzję o warunkach zabudowy organ wykonawczy gminy wydaje dopiero po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania sąsiedniego terenu. Stanowi o tym § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. nr 164, poz.1588). Istotnym jest przy tym, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla konkretnie wnioskowanego przez inwestora zamierzenia. Nie może mieć ona charakteru abstrakcyjnego. Inwestor musi podać parametry wnioskowanego przedsięwzięcia, aby organ wykonawczy gminy mógł ustalić czy odpowiadają zasadzie dobrego sąsiedztwa. Odnosząc powyższe unormowania do treści art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., który co podkreślić należy, ma jedynie walor informacyjny, to stwierdzić należy, że do sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie jest konieczne uprzednie uchwalenie m.p.z.p., czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wykonawczy gminy, który jest także właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może dokonać wstępnej oceny przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę terenu sąsiedniego, a także posiadane dane, w tym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, ale określa politykę przestrzenną gminy. W niniejszej sprawie organ przeprowadził taką ocenę. Dodatkowo sporządzony do celów sprzedaży operat zawiera analizę i opis cech nieruchomości, w tym nieruchomości sąsiednich, który to opis potwierdza zasadność przyjętego w wykazie przeznaczenia nieruchomości jako "funkcja mieszkaniowo-usługowa". Określenie to winno być odczytywane jako cel, funkcja i charakter działki. Sama skarżąca nie zgłasza żadnych zastrzeżeń co do takiej właśnie możliwości przeznaczenia nieruchomości. Oczywiste jest w sprawie dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i sposób ich zagospodarowania. Znany jest także charakter mieszkaniowy i usługowy sąsiednich nieruchomości. Prawidłowo więc w wykazie wskazano możliwe przeznaczenie terenu jako "funkcja mieszkaniowo-usługowa". Zapis taki przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, co wyraźnie zaznaczono w wykazie, stanowił pełny opis stanu prawnego nieruchomości i wyczerpywał dyspozycję art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. Wbrew twierdzeniu spółki, sprzedaż nieruchomości mimo braku m.p.z.p., a nawet decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, jest jak najbardziej dopuszczalna i wynika z zasady rozporządzalności własnością. Zgodnie z art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z podanych przyczyn nie można przypisać zarzucanego Prezydentowi Miasta niedochowania staranności przy sporządzeniu i ogłoszeniu spornego wykazu (art. 50 ust. 1 u.s.g.) ani naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ wykonawczy gminy podał w wykazie wszystkie wymagane dane, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.