II GSK 1720/21

Sygn. akt II GSK 1720 /21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Piekary Śląskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 78/21 w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 marca 2021 r., sygn. III SA/GL 78/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr NPII.4131.1.967.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiodła Gmina Piekary Śląskie, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1133) poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że z treści norm prawnych zawartych w powołanych przepisach wynika, iż jedynymi podmiotami uprawnionymi ,,do wnioskowania o dane stypendium'' sportowe są osoby fizyczne będące mieszkańcami gminy Piekary Śląskie, podczas gdy prawidłowo zrekonstruowana treść normy prawnej wskazuje, że nie zawiera ona ograniczeń co do kręgu osób, którym przysługuje kompetencja do składania wniosków o przyznanie stypendium sportowego, a jedynie co do katalogu osób uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego, którymi faktycznie mogą być w tym przypadku osoby fizyczne będące mieszkańcami gminy Piekary Śląskie, a w konsekwencji - nieprawidłowe zastosowanie art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wbrew treści normy prawnej zawartej w tym przepisie utożsamił wnioskodawcę, o którym mowa § 9 ust. 1 lit. b uchwały, tj. klub (stowarzyszenie) sportowe, którego zawodnik jest członkiem, z osobą uprawnioną do otrzymania stypendium, w konsekwencji czego uznał, iż "zasadne było zakwestionowanie przez organ nadzoru ujętego w kontrolowanym akcie klubu sportowego jako ewentualnego wnioskodawcy"; 2) art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że z treści normy prawnej zawartej w tymże przepisie wynika, iż Rada Miasta Piekary Śląskie nie była uprawniona do tego, aby w treści § 7 ust. 2 uchwały określić wysokość stypendium za osiągnięcie wyników sportowych w przedziale ,,od - do'', a równocześnie w § 11 ustalić, że kompetencja do ostatecznego ustalenia wysokości stypendium przysługuje w drodze decyzji Prezydentowi Miasta Piekary Śląskie, bez wskazania w uchwale przez Radę Miasta ,,konkretnej kwoty bądź jednoznacznych kryteriów warunkujących określoną wysokość świadczenia'', podczas gdy prawidłowo zrekonstruowana treść normy prawnej pozwala przyjąć, że wskazana w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia ,,szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych'' pozwala na takie określenie wysokości stypendiów sportowych, że za osiągnięcie wyników sportowych szczegółowo wskazanych w treści § 7 ust. 2 uchwały, ustala się stypendium w wysokości od najniższej do najwyższej, zaś jego ostateczna wysokość zostanie ustalona w drodze decyzji przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a Wojewoda Śląski w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, którym stwierdzono nieważność Uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie z 29 października 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych ze względu na brak określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych. Zdaniem organu nadzoru w § 9 ust. 1 lit. b) uchwały nieprawidłowo również rozszerzono krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanine stypendium o takie podmioty jak: klub (stowarzyszenie), którego zawodnik jest członkiem. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym, adresowanym do kręgu podmiotów imiennie nieokreślonych, znajdujących się w różnych, powtarzalnych sytuacjach faktycznych. Taki zatem ogólny i abstrakcyjny, a nie konkretny charakter powinny mieć postanowienia uchwały ustanawiające stypendia sportowe (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r. sygn. II GSK 3660/17 to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zauważyć, że respektując przyznany przez ustawodawcę zakres swobody jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego zastrzec trzeba, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Ich treść nie może być zatem dowolna, niedopuszczalne jest ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego lub wbrew treści tego upoważnienia. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o sporcie wynika, że jeżeli jednostka samorządu terytorialnego chce skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 31 ust. 1 tej ustawy zobowiązana jest do określenia w uchwale szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokość stypendiów sportowych, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustawodawca nie ogranicza przy tym prawodawcy samorządowego w ustalaniu zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, ani w określaniu ich rodzaju i wysokości. Wskazuje jedynie, że winien on wziąć pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy. W objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale określono wysokość stypendiów w sposób widełkowy "od – do", co samo w sobie nie jest niedopuszczalne i wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie nie stanowiło przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały. Jednak przy takim sformułowaniu uchwały w zakresie wysokości przyznawanych stypendiów, zasadniczą kwestią był brak określenia w niej jakichkolwiek zasad i trybu przyznawania stypendiów. Wbrew wyraźnej dyspozycji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie w omawianej uchwale nie wskazano w oparciu o jakie kryteria organ wykonawczy winien konkretyzować wysokość przyznawanych na podstawie tejże uchwały stypendiów w sprawach indywidualnych. W zaskarżonym wyroku nie zakwestionowano przyznanego Prezydentowi Miasta Piekary Śląskie uprawnienia do przyznawania oraz pozbawiania stypendiów w drodze decyzji administracyjnych. Akceptując rozstrzygniecie nadzorcze wskazano jednak na brak określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów. Brak ten słusznie dostrzeżony został przez organ nadzoru i przesądził o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut ujęty w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administaracyjnego, nie jest też trafny zarzut ujęty w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej. W art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie wyraźnie określono krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych. Są to osoby fizyczne, które osiągają wyniki sportowe. Stypendium takie przyznawane jest w drodze konkretyzacji przyznanego w uchwale uprawnienia, w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu przez organ postępowania w tym przedmiocie. Nie ulega wątpliwości, że podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie jest strona. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że interes prawny winien być indywidualny, bezpośredni, konkretny, aktualny i realny, zaś jego źródłem winna być norma prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służył interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r. sygn. II SA 1355/98). Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a aktem, który te prawa i obowiązki przyznaje (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. II OSK 3087/19). Wobec tego, że ustawa dopuszcza ustanowienie stypendiów sportowych jedynie dla osób fizycznych nie można przyjąć istnienia interesu prawnego klubu (stowarzyszenia) sportowego, którego zawodnik jest członkiem w zakresie ubiegania się o przyznanie stypendium. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych. Dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego, powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu (por. wyroki NSA z: 13 maja 2021 r. sygn. II GSK 983/18, 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17 oraz 7 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5072/16). Nie sposób zatem przyznać bezpośredni i indywidualny interes prawny klubowi sportowemu ze względu na to, że to nie klub sportowy a zawodnik, może ubiegać się o stypendium sportowe ustanowione w uchwale podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31 ust 1 ustawy o sporcie i tylko on może być adresatem decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania stypendium. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.