I OSK 1903/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] - reprezentującego Skarb Państwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1717/20 o odrzuceniu skargi Wojewody [...] - reprezentującego Skarb Państwa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1717/20, odrzucił skargę Wojewody [...] – reprezentującego Skarb Państwa, dalej jako "Wojewoda" na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "KKU", z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Decyzją KKU z [...] czerwca 2020 r. uchylono zaskarżoną przez Gminę [...], dalej jako "Gmina", decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] – odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - Wydział Ksiąg Wieczystych i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – oraz stwierdzono nabycie przez Gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności spornej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że skarga złożona przez Wojewodę jest niedopuszczalna. Zdaniem WSA stroną przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego reprezentującą Skarb Państwa jest Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" (miasta na prawach powiatu) - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast Wojewoda nie występował w tym postępowaniu w charakterze strony jako organ reprezentujący Skarb Państwa, a jako organ wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji w pierwszej instancji, co oznacza, że nie jest uprawniony do złożenia skargi na ww. decyzję KKU. Wojewoda nie jest bowiem uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewoda złożył od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 i 2 i art. 58 § 1 punkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Wojewoda nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji administracyjnej KKU, a tym samym nie ma przymiotu strony postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi do WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ starosta, zdaniem tego Sądu - organ reprezentujący Skarb Państwa uprawniony do wniesienia skargi, skargi nie wniósł a jednocześnie przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanu, w którym skargę mógłby złożyć tylko starosta, który w postępowaniu komunalizacyjnym nieruchomości położonych w [...], mieście na prawach powiatu reprezentuje Skarb Państwa jako Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i jednocześnie Gminę [...] jako Prezydent Miasta [...]; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie oraz art. 11 i art. 11a w związku z art. 4 punkt 9 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wszystkie czynności procesowe w zakresie gospodarowania nieruchomościami położonymi w [...], mieście na prawach powiatu, będącymi przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, może wykonywać tylko starosta, podczas gdy zastosowanie art. 23 ust. 1 e i prawidłowe zastosowanie art. 11 i art. 11a w związku z art. 4 punkt 9 u.g.n. polegające na ich wyłączeniu z uwagi na położenie nieruchomości w mieście na prawach powiatu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w niniejszej sprawie to nie Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale Wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, co uzasadnia przyjęcie skargi Wojewody do rozpoznania, a nie jej odrzucenie. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że znane jest mu utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, Skarżący stoi jednak na stanowisku, że w niniejszej sprawie przysługuje mu interes prawny, a wywodzi go z art. 23 ust. 1e u.g.n. Zatem jego interes prawny wynika z faktu położenia objętych postępowaniem nieruchomości w [...]. Wskazał też, że art. 23 ust. 1e stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 11 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę NSA przystąpił do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaistniały w sprawie spór sprowadza się do kwestii legitymacji skargowej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę, w sytuacji, gdy pełnił on funkcję organu pierwszej instancji wydającego decyzję w sprawie, w zw. z treścią art. 23 ust. 1e u.g.n. Art. 23 ust. 1e u.g.n. został dodany przez art. 19 pkt 6 lit. c ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dniem 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z jego brzmieniem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2260), wynika że jest on jednym z elementów gruntownej przebudowy modelu wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w stosunkach własnościowych, tj. w sferze dominium (druk sejmowy nr 1054, sejmu VII kadencji). Wprowadzone projektem zmiany w u.g.n., odnosiły się do trzech głównych obszarów: (1) zmiany spowodowane przez likwidację działu administracji rządowej Skarbu Państwa, co wymusiło wprowadzenie daleko idących zmian w zakresie kompetencji organów administracji publicznej odnośnie do gospodarowania nieruchomościami, (2) wzmocnienie kontroli nad gospodarowaniem nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, (3) zmiany przepisów rozdziału 6. Jak wskazano powyżej wśród wprowadzanych zmian pojawił się ww. art. 23 ust. 1e u.g.n., a głównym założeniem jego wprowadzenia było usunięcie konfliktu interesów występującego z sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu. Z omawianego przepisu Wojewoda wywodzi swój interes prawny. Jednakże jak słusznie wskazał WSA, w przedmiotowej sprawie występował on po stronie czynnej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. Powyższe wyklucza możliwość jednoczesnego reprezentowania Skarbu Państwa – tym razem jako uczestnika postępowania. Zastosowanie 23 ust.1e u.g.n. i wywodzenie z niego interesu prawnego przez Wojewodę w sprawie, w której wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji budzi wątpliwości systemowe z uwagi na łączenie funkcji organu i jednocześnie strony - reprezentanta Skarbu Państwa przez ten sam podmiot (analogicznie por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2184/18). Łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania należy uznać za niedopuszczalne. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej (imperium) i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (dominium) (por. wyrok WSA z 23 stycznia 2019 r., I SA/Wa 2133/18, wyrok WSA z 6 lutego 2019 r., I SA/Wa 768/18, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 752/18, wyrok WSA z 7 czerwca 2019 r., I SA/Wa 756/18, wyrok WSA z 30 września 2019 r., I SA/Wa 781/18). Jeśliby bowiem przyznać, że legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby Wojewodzie, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją w której organ wydający decyzję w pierwszej instancji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego staje się stroną postępowania, mającą interes prawny. Jako że organowi powierza się właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium), to za niebudzący wątpliwości uznać należy brak możliwości dochodzenia przez ten organ ochrony jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych ani postanowień (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08, postanowienie NSA z 15 września 2016 r., II FSK 894/16, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1236/16). Zatem art. 23 ust. 1e u.g.n. nie można wykładać w ten sposób, że wojewoda, który wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji, następnie może skutecznie zaskarżyć decyzję organu drugiej instancji do sądu, występując jako Skarb Państwa, gdyż stałoby to w sprzeczności z powołaną regułą zakazu łączenia przez ten sam podmiot funkcji organu i strony postępowania jednocześnie. Powoływany art. 23 ust. 1e bezsprzecznie ma zastosowanie w sprawach, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, a jednocześnie wojewoda nie jest organem wydającym władcze merytoryczne rozstrzygnięcie administracyjne w tej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2017 r., I SA/Wa 1001/17, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2019 r., I SA/Wa 739/18, postanowienie NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19). Relacja art. 11 ust. 1 u.g.n. do art. 23 ust. 1e tej ustawy jest relacją reguły do wyjątku. Zatem zgodnie z dyrektywą wykładni językowej: exceptiones non sunt extendendae przepis szczególny względem reguły należy stosować jedynie wówczas, gdy wyjątek od reguły jest niewątpliwy. Wobec przedstawionych powyżej zastrzeżeń systemowych uznać należało, że przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jak wspomniano powyżej ten sam organ nie może jednocześnie występować w roli organu orzekającego w danej sprawie w pierwszej instancji (sfera imperium) i jednocześnie podmiotu reprezentującego jedną ze stron postępowania w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym (sfera dominium). Powyższe oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Słusznie zatem WSA odrzucił skargę Wojewody jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).