II OSK 615/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 243/21 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 marca 2021 r. nr WOP.7722.93.2015.KK w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 243/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 12 marca 2021 r., nr WOP.7722.93.2015.KK, którym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Wejherowie z dnia 31 grudnia 2020 r., znak: PINB-I-7143/35/11 (wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej "P.b."; o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadły po wyrokach WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 6/18 i II SA/Gd 162/19. Sąd wskazał na wiążącą w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ocenę prawną zawartą w ww. wyrokach WSA w Gdańsku. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest ustalenie zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych, które zmieniły parametry techniczne i użytkowe części obiektu oraz określenie działań niezbędnych do przywrócenia stanu zgodności z prawem w możliwie najpełniejszym zakresie. Przy tym podkreślić należy, że w toku takiego postępowania organy winny wykorzystać wszystkie możliwe, dostępne środki dowodowe, kierując się zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postępowania są przepisy art. 50-51 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W ocenie Sądu I instancji, w oparciu o ww. przepisy zasadniczym celem podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w warunkach odbiegających od wymogów prawnych. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury i orzecznictwa, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. W takiej sytuacji, wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1106/10; z 12 października 2007 r., II OSK 629/07; z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06; z 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20; z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19; a także wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 748/19; A. Plucińska- Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2021). Co więcej, w przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 P.b., zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 501/19). Tymczasem w niniejszej sprawie, PINB nakazał inwestorce wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w obrębie części budynku byłego kina oraz przedłożenie inwentaryzacji i oceny stanu technicznego zawierającej zakres zrealizowanych robót budowlanych we wskazanym obrębie części budynku byłego kina. Natomiast WINB uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji, uznając to rozstrzygnięcie za wadliwe, a ocenę tą podzielił Sąd I instancji. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie poczynił bowiem żadnych ustaleń, czy w dacie wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu roboty są wykonywane, czy zostały już wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone. Nie zweryfikował faktycznych możliwości wstrzymania robót budowlanych, potwierdzając je odpowiednim materiałem dowodowym, w sytuacji, w której z dotychczas ujawnionych okoliczności wynika, że roboty, które służyły zmianie sposobu użytkowania budynku kina na lokal gastronomiczny, zostały już wykonane. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, częstokroć pomimo trudności dowodowych spowodowanych upływem czasu, winien wykorzystać wszelkie dopuszczalne prawem środki dowodowe celem wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na możliwość zastosowania art. 50 ust. 1 P.b. i na dalszy tok postępowania naprawczego. Zdanie Sądu, organ II instancji prawidłowo podkreślił, że w świetle przepisów art. 50 P.b. brak jednoznacznego stwierdzenia popartego dokładnymi ustaleniami właściwego organu – co do faktu prowadzenia (kontynuowania) przedmiotowych robót budowlanych uniemożliwia wydanie nakazu wstrzymania tych robót i w konsekwencji także nakazu przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyz. Przepisy art. 50 odwołują się bowiem do faktu prowadzenia (niezakończenia) robót budowlanych z fizycznego i technicznego punktu widzenia. Tymczasem na fakt zakończenia przedmiotowych robót strona skarżąca zwróciła uwagę w zażaleniu. Z kolei brak podstaw do wstrzymania robót wiąże się z brakiem podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. W sytuacji, gdy nałożenie obowiązku przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. jest niemożliwe ze względu na fakt zakończenia robót, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie celem zastosowania przepisów art. 51 P.b., w tym potrzeby nałożenia obowiązku na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 tej ustawy, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, ewentualnie wykorzystanych wyrobów budowlanych. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko WINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, albowiem postanowienie organu I instancji, wydane bez poczynienia ustaleń w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 50 P.b., jako wadliwe prawnie, nie mogło się ostać. W następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., organ odwoławczy doszedł do słusznych wniosków, że postanowienie organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organ II instancji ww. przepisów proceduralnych; - art. 133 § 1 p.p.s.a. mające wpływ na treść orzeczenia, polegające na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy wszystkich okoliczności, które podnosiła skarżąca w swej skardze, a które dotyczyły nie tylko wykonania przebudowy w obiekcie E. M., ale szeregu innych nieprawidłowości w postaci m.in.: • zmiany sposobu użytkowania z kina na lokal dyskotekowy z barem sprzedającym alkohol; • zarzutów dotyczących generowania hałasu, • zarzutów dotyczących nie wykonania przez właściciela obiektu kina nakazanych postanowieniem PWINB w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. prac polegających na likwidacji okien. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – E. M. także wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, ale z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. W pismach procesowych z: 5 marca 2022 r., 17 marca 2022 r., 25 kwietnia 2022 r., 17 marca 2023 r., 25 kwietnia 2024 r., 26 września 2024 r., 5 listopada 2024 r., 20 listopada 2024 r. E. M. przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 14 czerwca 2024 r. skarżąca – I. P. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać skarżącej i uczestniczce postępowania, że granice rozpoznania przez Sąd Administracyjny niniejszej sprawy wyznaczył art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego. W tym zakresie na aktualnym etapie postępowania ocenie podlegała wyłącznie kwestia, czy istniały podstawy do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., z przyczyn wskazanych przez ten organ. Dlatego "inne" kwestie sporne podnoszone przez ww. strony postępowania nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd Administracyjny, jak np. kwestie "własnościowe", które i tak nie mają znaczenia na wstępnym etapie postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b., tj. wstrzymania robót budowlanych, jak i nakładania określonych obowiązków, które w pierwszej kolejności powinny być kierowane do inwestora, ponieważ kolejność podmiotów z art. 52 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. nie była przypadkowa. Przechodząc zatem do oceny Sądu I instancji dotyczącej prawidłowości zastosowania przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. należy wskazać, że ocena co do zakończenia robót budowlanych wcale nie stanowi przeszkody do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 P.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jako pierwszego etapu postępowania naprawczego. Tego rodzaju postanowienie rodzi określone w Prawie budowlanym skutki (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 263/20), a więc co do zasady wydanie takiego postanowienia także w sytuacji zakończenia robót budowlanych – co w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego potwierdził już podczas oględzin z 19 kwietnia 2013 r., wskazując co konkretnie zostało wykonane (przebudowa z art. 3 pkt 7a P.b.) przez inwestorkę – nie stanowi jakiejkolwiek wady postępowania, która mogłaby stanowić uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Co do zasady organ nadzoru budowlanego w przypadku wszczęcia postępowania naprawczego jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych m.in. wykonywanych, jak w niniejszej sprawie, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.). Czym innym jest natomiast ocena co do tego, czy nie jest wadą niewydanie takiego postanowienia jeżeli zakończono roboty budowlane, a więc ocena, czy nie stanowi wady postępowania naprawczego odstąpienie od zasady wynikającej z art. 50 ust. 1 P.b. Jednak tego rodzaju ocena jest możliwa w ogólności co do legalności postępowania naprawczego, gdy zapadają już konkretne rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 P.b. bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy, w wiążących ww. wyrokach Sąd Administracyjny przesądził, że zakres wykonanych robót budowlanych uprawnia do wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. Jeżeli zatem organ I instancji w ramach tego postępowania wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli jedno z rozstrzygnięć jakie Prawo budowlane wprost przewiduje w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, to nie istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z tej przyczyny, że jakoby w niniejszej sprawie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było zbędne. Dlatego w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżanego postanowienia, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.