II SA/Po 293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną z upoważnienie Burmistrza J. przez Kierownika Działu Świadczeń MGOPS w J. odmówiono D. K. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem C. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu [...] października 2020 r. wpłynął do organu wniosek D. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – C. K. legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J.. W dniu [...] października 2020 r., na podstawie art. 23 ust. 4 aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") zlecono przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem oraz ustalenia powodów niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dnia [...] październik 2020 r. drogą telefoniczną z uwagi na panujący stan epidemiczny pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z wszystkimi osobami zamieszkującymi pod adresem ul. [...], [...]. W ocenie pracownika socjalnego nie ma możliwości aby jednoznacznie potwierdzić fakt sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem. Następnie Burmistrz przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, zauważając, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związki małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ż. C. [...] – C. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – posiada orzeczenie zaliczające ją do grona osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym – co potwierdza załączone do akt sprawy orzeczenie z dnia [...] września 2012 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J.. W dalszej kolejności Burmistrz wskazał, że nie neguje faktu sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób bezwzględnie wiążący określają jednak zasady przyznawania przedmiotowych świadczeń, dlatego nie można od tych zasad odstępować nawet w sytuacjach wyjątkowych, co powoduje, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niemożliwym było przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. W ocenie skarżącego przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy mieć bowiem na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W tej sytuacji w ocenie skarżącego, zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - syn niepełnosprawnego, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym ojcem, zostałby tej opieki pozbawiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza J. podtrzymując stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy niemożliwe było przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącemu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy, względnie poprzez o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2020 r. Równocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe wykluczenie syna, będącego faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, spośród kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty zawarte w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący złożył bowiem wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza J. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem C. K.. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż C. K. – w dacie złożenia wniosku przez skarżącego - pozostawał w związku małżeńskim, a jej żona nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "K.p.a."). Zaprezentowane przez organy administracji publicznej stanowiska opiera się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 437/20; z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20, Baza NSA). Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jego współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, Baza NSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, Baza NSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) – że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, Baza NSA). Sąd zwraca uwagę, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako: "KRO"), w szczególności art. 23, art. 27 i art. 130 KRO, a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 385/21; z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 96/21, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 193/21; z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 199/21, Baza NSA). W świetle dotychczasowych uwag, organy obu instancji niezasadnie – bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy żona C. K. była w stanie taką opiekę sprawować. Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie wskazująca, że C. K. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Definicja legalna "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" została zamieszczona w art. 3 pkt 20 u.ś.r., zgodnie z którą pojęcie to oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Ustawodawca przyjmuje więc szeroką interpretację powyższego pojęcia, co powoduje, że obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie w niniejszej sprawie, czy stan zdrowia matki nie wyklucza jej jako osoby mogącej sprawować opiekę nad mężem. Nie ustalono przed wszystkim jaki rodzaj niepełnosprawności stwierdzono u C. K. oraz czy powyższa niepełnosprawność stanowi przeszkodę uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad mężem Dokonując powyższej oceny należy również mieć na uwadze zaawansowany wiek C. K., który uprawnia ją do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Powyższe oznacza, że ustawodawca traktuje osoby powyżej 75 roku życia na równi z osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi opieki i pomocy innych osób oraz niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Nieracjonalne jest zatem przyjmowanie domniemania, że takie osoby mogą sprawować opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokonania oceny możliwości sprawowania opieki nad C. K. przez jego żonę. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzą postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia stanu zdrowia C. K. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Równocześnie konieczne stanie się uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie, czy skarżący dalej korzysta ze świadczenia rentowego, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że miał do dnia [...] marca 2021 r. przyznaną rentę. W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]zł ([...] złotych).