II GSK 595/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2610/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 maja 2021 r. nr KOC/1515/Ni/21 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. I. Decyzją z 11 lutego 2021 r. nr 61/D/BP/S/M/2021 Prezydent m.st. Warszawy, odmówił przyznania M. K. stypendium sportowego młodzieżowego m.st. Warszawy w 2021 roku. II. Po rozpatrzeniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z 17 maja 2021 r. znak KOC/1515/Ni/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowania przed organem pierwszej instancji. Dokonując analizy przepisów ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), a także uchwały Rady m.st. Warszawy z 24 września 2020 r. Nr XXXVII/1157/2020 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 9953), SKO uznało, że rozpoznanie wniosku o stypendium o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17, z którego wynika, że przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Ustawodawca w art. 32 ust. 5 ustawy wprost postanowił, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez Ministra właściwego do spraw sportu następuje w drodze decyzji. Takiej regulacji nie zawiera art. 31 ustawy, przewidujący możliwość przyznawania stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Ustawa nie przewiduje także stosowania przepisów k.p.a. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku powzięcia zamiaru przyznawania takich stypendiów, nagród i wyróżnień, organ stanowiący jednostki samorządu określa tryb ich przyznawania w uchwale. Tym samym jednostkom samorządu terytorialnego przyznano kompetencje do określenia procedury związanej z przyznaniem stypendium. Rozstrzygnięcia organu wykonawczego w ww. kwestiach nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., tj. aktem załatwiającym w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegającym rygorom procedury administracyjnej, w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. W sprawie zachodzi więc bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniająca jego umorzenie. Brak jest zdaniem organu przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium sportowego młodzieżowego m.st. Warszawy. III. Po rozpoznaniu skargi M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2610/21 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyznanie stypendium - co do zasady - jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu w drodze decyzji, nie jest jednak wykluczone zawarcie umowy, mocą której regulowane będą cywilnoprawne skutki tego jednostronnego rozstrzygnięcia pozostającego w sferze prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1041/17, wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1206/16). Sąd wskazał, że jest mu znane uzasadnienie wyroku NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17, jednakże nie może go podzielić, gdyż wykładnia tam zaprezentowana jest sprzeczna z dotychczasową linią orzeczniczą. Odwołując się do wyroku NSA z 13 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 983/18 WSA wskazał, że spraw stypendium, jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej i powinna zostać załatwiona w drodze decyzji. Podzielając zarzuty skargi wskazano także, że kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki, niepodporządkowanej organowi bądź poprzez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź nałożenie obowiązków bądź stwierdzenie istnienia prawnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego czy finansowego (stanowisko to potwierdził SN w uchwale z 18 listopada 1992 r. sygn. akt III AZP 20/92, OSNCP 1993 nr 3 poz. 27). decyzja pochodzi od organu administracji publicznej, niewątpliwie organy jednostek samorządu terytorialnego się bowiem do nich zaliczają (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Rozstrzyga on o tym, czy danemu podmiotowi przysługuje czy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania stypendium, bez potrzeby uzyskania zwrotnej zgody tego podmiotu ani bez czynienia go dysponentem tego prawa, zatem jest to akt władczy i jednostronny. Dotyczy on istoty sprawy przyznania stypendium, nie zaś kwestii wpadkowych, i odnosi się do konkretnej sytuacji wyznaczonej osiągnięciami danego - określonego indywidualnie - podmiotu (adresata). Jednocześnie kwestia stypendium sportowego dla niego nie jest materią z zakresu podległości służbowej lub organizacyjnej względem organu rozstrzygającego sprawę. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania samorządowego stypendium sportowego młodzieżowego m.st. Warszawy w 2021 roku jest decyzją administracyjną. SKO błędnie przyjęło, że kontrolowany akt nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Skutkowało to naruszeniem art. 15, art. 104 § 4, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący został bowiem pozbawiony merytorycznej kontroli decyzji przez organ odwoławczy. Zasadne było więc uchylenie zaskarżonej decyzji, jako obarczonej wskazanymi wadami. Nie było natomiast podstaw do merytorycznej oceny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2021 r., bowiem WSA nie może pozbawić skarżącego kontroli materialnej i formalnej przez właściwy do tego organ odwoławczy. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), wydanie wyroku z naruszeniem: 1. prawa materialnego, tj. art 31 ust. 1 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię (pozbawioną kontekstu systemowego), polegającą na błędnym uznaniu, że przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., w sytuacji gdy, prawidłowa wykładnia tego przepisu, w zestawieniu z treścią przepisu art. 32 ust. 5 ustawy, prowadzi do konstatacji, iż przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i błędne przyjęcie, że należało uchylić zaskarżoną decyzję, podczas gdy zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga powinna ulec oddaleniu. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz w obu przypadkach orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie podstawami zaskarżenia powołanymi w skardze kasacyjnej. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania (oznaczony nr 2 w skardze kasacyjnej) wskazać trzeba, że dotyczy on naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i koncentruje się wokół twierdzenia, że w sprawie powinno dojść do oddalenia skargi na mocy art. 151 p.p.s.a., a nie do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak widziany zarzut procesowy jest zdaniem NSA w całości zależny i nierozerwalnie powiązany ze skutecznością zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, kwestionującego "decyzyjną" drogę przyznawania stypendiów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo Sąd zauważa, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", ale również i art. 151 p.p.s.a., jako przepisy zawierające powody uwzględnienia bądź oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, są tzw. przepisami wynikowymi, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie musi zostać powiązane z uchybieniami innych przepisów prawa (procesowego bądź materialnego). Formułując tego rodzaju zarzut należy zatem powiązać go z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego, którym miałby uchybić WSA w toku rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji, w tym w odniesieniu do zarzutów procesowych, także poprzez wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu (por. wyroki NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3591/21, 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17, 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17, 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Nie zmienia tego dodany do tego zarzutu przez skarżący kasacyjnie organ art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia bowiem elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku WSA, tj. przede wszystkim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma zostać ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie nie jest kwestionowane to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (w tym zakresie por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi. WSA wyjaśnił zarówno istotę postępowania, jak również zajęte stanowisko (uznając, że sprawa podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej), jak również podał podstawę prawną i wiążące organ wytyczne - obowiązek rozpoznania odwołania. Zarzut procesowy w tych realiach jest zatem chybiony. VI. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że organ dostrzega naruszenie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie w błędnej wykładni wskazanych przepisów. Zdaniem SKO, WSA przyjął wadliwe założenie, że przyznawanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień sportowych (art. 31 ustawy o sporcie), następuje w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy nie wynika to z przepisów prawa. Nie sposób w związku z takim twierdzeniem organu nie zauważyć, że przekonanie SKO bazuje w całości na wyroku NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17, w którym sformułowano tezę, że przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego m.in. stypendiów sportowych, nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wzmocnieniem tego stanowiska, powołanym zarówno w tym orzeczeniu jak i w skardze kasacyjnej, jest to, że ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla stypendiów przyznawanych przez ministra - art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie, tak więc "stypendia samorządowe" nie są przyznawane w tej drodze. W ocenie NSA stanowisko to jest chybione, niezasadnie bazując m.in. na wyłącznie literalnym porównaniu norm z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sprawa przyznawania stypendiów sportowych osobom fizycznym za osiągnięte wyniki sportowe, na zasadzie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, a więc w efekcie końcowym na mocy przepisów aktu prawa miejscowego, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu/cofnięciu stypendium powinno zatem następować w drodze decyzji administracyjnej i nie zmienia tego obowiązku "podstawa prawna" na mocy której dochodzi do ustanowienia zasad przyznawania owych stypendiów. Stypendium to dotyczy określonej imiennie osoby oraz okoliczności faktycznych jej dotyczących (w głównej mierze osiągniętych wyników sportowych, lecz nie tylko). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne w zakresie stypendium sportowego finansowanego z budżetu danej gminy, który pozostaje budżetem publicznym, powinno przybierać postać aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 983/18; z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 3015/17 oraz z 7 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5072/16). Wynika to z systemowej wykładni zarówno art. 31 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie, jak i oceny zakresu uprawnień prawotwórczych jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium sportowego ze środków gminnych, na mocy przepisu aktu prawa miejscowego, prowadzone jest przez organ administracji publicznej (organ wykonawczy gminy), w sprawie indywidualnej należącej do jego właściwości, to winna ona zostać władczo rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a nie jak sugeruje to organ, w drodze innego aktu z zakresu administracji publicznej. NSA nie podziela zatem odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17. Nie jest w szczególności trafne wywodzenie braku "decyzyjnego" charakteru rozstrzygnięcia o przyznaniu stypendium sportowego przez jednostkę samorządu terytorialnego jedynie z literalnie odczytywanego art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie, który przewiduje taką formę w odniesieniu do stypendiów przyznawanych przez ministra. Przepis art. 32 wspomnianej ustawy przewiduje wszystkie istotne elementy (materialne i procesowe), przyznawania stypendium sportowego przez ministra, zatem reguluje tę kwestię kompleksowo. Nie jest jednak wystarczającym wzorcem do przyjęcia, że wolą ustawodawcy określającego możliwość przyznawania stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego było wyłączenie takiej formy. Omawiając nieco szerzej powyższą problematykę Sąd wskazuje, że podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że rada danej gminy ma bardzo szerokie kompetencje do określenia zasad i procedury przyznawania stypendiów sportowych, w tym określenia kręgu potencjalnych beneficjentów. Wykładnia przepisów nadających gminie takie uprawnienie (wydawania aktów prawa miejscowego), musi się jednak odbywać z uwzględnieniem postanowień norm konstytucyjnych (art. 16 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 1), ustanawiających zasadę istnienia samorządu terytorialnego oraz samodzielności jego jednostek. Zestawiając to zaś z przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) m.in. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 wskazać trzeba, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień może również następować ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego, co jednak nie oznacza, że może to być dokonane w dowolnej formie orzeczniczej, czy nawet bez jakiejkolwiek formy władczego działania, a w konsekwencji nadzoru. Jeżeli zatem jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na finansowanie sportu poprzez stypendia dla określonego kręgu osób uprawnionych, to jakkolwiek działanie takie z woli ustawodawcy nie jest nadmiernie reglamentowane (poprzez opis procedur i podstaw materialnych na wzór tych przewidzianych w art. 32 ustawy o sporcie), to jednak nie można przyjąć, że jest całkowicie dowolne. Jednostka samorządu terytorialnego nadal dysponuje finansami publicznymi i nadaje uprawnienia obywatelom, których przyznawanie/odmowa musi podlegać jak najpełniejszej weryfikacji, w tym sądowej. Jakkolwiek z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie należy wywieść generalne upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego, albowiem przepis ten określa jedynie ogólny zakres regulacji, nie przesądzając jednoznacznie o treści przyszłych norm prawnych (zwłaszcza co do warunków materialnych przyznawania stypendiów), to jednak niewątpliwie uchwalone normy prawa miejscowego muszą szanować generalnie obowiązujące wartości państwa prawa, a wśród tych mieści się decyzyjna forma orzekania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, określona w kodeksie postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, z uwagi na głównie wykonawczy charakter tego rodzaju aktu prawnego, podlega więc wykładni ścieśniającej, która nie może prowadzić do wniosku, że również forma orzecznicza, w tym np. kwestia ilości instancji, czy charakteru aktu nadającego/odbierającego uprawnienie, została przekazana do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego. Samodzielność w tworzeniu prawa miejscowego, jaką legitymują się jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza pełnej autonomii. Podsumowując, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA słusznie stanął na stanowisku, że sprawa przyznania stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, przyznawane na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą właśnie osobą okoliczności faktycznych. SKO nie ma zatem racji sugerując (brak bowiem jasno i precyzyjnie wyartykułowanego twierdzenia w tym zakresie), że formą działania organu przyznającego lub cofającego stypendium sportowe na podstawie aktu prawa miejscowego, jest inna niż decyzja forma działania. Zdaniem NSA formą tą jest właśnie decyzja administracyjna. Przepisy ustawy o sporcie jak i § 7 ust. 1 Załącznika nr 1 do uchwały nr XXXVII/1157/2020, jednoznacznie stanowią, że stypendia przyznaje Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Językowe ujęcie kompetencji organu przyznającego uprawnienie nie pozostawia jakichkolwiek złudzeń, że jest to indywidualne i władcze działanie, zatem słuszne jest twierdzenie WSA, że jest to akt indywidualny - decyzja w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Taka forma działania w najpełniejszy sposób gwarantuje poszanowanie praw osób ubiegających się o przyznanie uprawnienia w postaci stypendium. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Organ zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie.