III SA/Łd 850/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek odpowiednio za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję Zakład wydał, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny: B. K. zwróciła się 24 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek odpowiednio za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS podniósł, że z konta wnioskodawczyni wynika, iż dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. zostały złożone 6 lipca 2020 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ podniósł, że w sprawie płatnika B. K. ustalono, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. B. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, że prowadzi działalność gospodarczą "A.". Pandemia zmusiła ją do nieprowadzenia ww. działalności, ponoszenia ogromnych kosztów na utrzymanie pracowników i zabezpieczenie działalności gospodarczej, pomimo nieuzyskiwania żadnych dochodów. Stwierdziła, że prawdopodobnie trudno jej będzie odrobić pozostałe straty finansowe związane z COVID-19. Odmowę w zakresie zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. uznała za wysoce krzywdzącą i jest z niej bardzo niezadowolona. Dodała, że wysłanie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., po obowiązującym terminie, nie było zamierzone. Dokumenty zostały utworzone 2 czerwca i pomyłkowo pominięte przy wysyłce zestawu. Po wykryciu błędu zostało to niezwłocznie wysłane. Zdaniem wnioskodawczyni, utrzymanie decyzji spowoduje utratę jej płynności finansowej i zagraża interesom życiowym. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z [....] r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono uzasadnienie prawne z uprzednio wydanej decyzji z [...] r., by następnie stwierdzić, że poprzednia decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu, dlatego powtórne rozstrzygnięcie organu pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w poprzedniej decyzji. W skardze z 19 października 2020 r. B. K. zaskarżyła decyzję ZUS z [...] r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodając jedynie, że bezsilność w obliczu pandemii, brak perspektyw i obawa o przyszłość przyczyniły się do przeoczenia wysyłki dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Branża medyczna jest dotkliwie obciążona w czasie pandemii, gdzie zabezpieczenie personelu, czy lekarza wymaga dodatkowych środków finansowych. Pacjenci też podchodzą do leczenia z obawą zakażenia COVID-19. Skarżąca podniosła również, że zawsze starała się wypełniać obowiązki wobec organów administracji państwa, w tym ZUS. Zaistniała sytuacja jest wynikiem natłoku zdarzeń losowych wywołanych przez pandemię. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że bezspornie skarżąca nie dochowała terminu wskazanego w ustawie do złożenia dokumentów niezbędnych do otrzymania zwolnienia z opłacenia składek za maj 2020 r. Organ podniósł, że termin do złożenia dokumentów przewidziany ustawą COVID-19 był dłuższy o piętnaście dni niż termin do złożenia tych dokumentów wynikający z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), dalej "ustawa COVID-19". Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji), za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, publ. jak wyżej). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że skarżąca 24 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie za maj 2020 r. z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc. Zdaniem Sądu, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 powinno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. Lex nr 746913). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego - art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku skarżącej: - jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast organ orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składki za maj 2020 r. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek skarżącej o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron, co do możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu. e.o.