II OSK 489/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 591/20 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz W. K. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 591/20 oddalił skargę W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2017 r. W. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o skontrolowanie – w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – budynku położonego na działce nr . w J., gm. P., będącego własnością W. R., pod kątem zagrożenia życia i zdrowia osób zamieszkujących budynek usytuowany na działce sąsiedniej, nr [...], a także pod kątem ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia W. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymał w/w postanowienie w mocy, wskazując na brak podstaw do wszczęcia postępowania ze względu na to, że sprawa została zakończona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie realizacji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gm. P. W postępowaniu tym wyjaśniono, czy w/w inwestycja prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 347/18 oddalił skargę W. K. na to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3405/18 uchylił ten wyrok i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd Naczelny stanął na stanowisku, że zakończenie postępowania w innej sprawie dotyczącej legalności budowy tej samej inwestycji nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania. Powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżoną w sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Organy obu instancji uznały, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby, która nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania na jej wniosek. W. K. nie jest bowiem właścicielem działki nr [...], posiada jedynie dożywotnią służebność osobistą korzystania z budynku mieszkalnego na działce nr [...], które to prawo ma charakter pochodny i jest zbliżone do prawa użytkowania nieruchomości, a co za tym nie wskazuje na istnienie interesu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. podniósł zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) polegającego na przyjęciu, że nie posiada interesu prawnego w sprawie w sytuacji, gdy to jego dotyczy zagrożenie życia i zdrowia spowodowane przez użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa, mimo ich częściowo błędnego uzasadnienia, które pozostało jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w tym postępowaniu. Takich uprawnień nie ma tym bardziej podmiot legitymujący się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, a więc skarżący w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną złożył W. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na błędnym przyjęciu, że skarżący W. K., którego dotyczą zagrożenia życia i zdrowia spowodowane przez użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr [...] w J. będącego własnością W. R., nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie przez niego postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 28 i art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest zasadny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą prawną wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy materialne prawa administracyjnego. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany przepis daje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę materialnoprawną do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, których dotyczą zagrożenia. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jest ustalenie, że jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego. Wykładnia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyłączająca w sposób kategoryczny interes prawny podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, a których to podmiotów dotyczy zagrożenie, jest wykładnią błędną i nie uwzględnia systemu regulacji prawnej przyjętej w ustawie – Prawo budowlane. Zaznaczyć tu należy, że w art. 66 Prawa budowlanego brak jest wyraźnej regulacji, analogicznej do tej, jaka znalazła się np. w art. 59 ust. 7 tej ustawy, w którym przesądza się o tym, że wyłącznie inwestor jest stroną w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego wyznacza jedynie krąg adresatów, względem których rozstrzygnięcie to ma być wydane. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano wprawdzie stanowisko, w świetle którego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14, z 1 marca 2021 r., II OSK 2444/10, z 10 lutego 2011 r., II OSK 286/10, z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta zasada może doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego innych osób. Podkreślenia przy tym wymaga, że udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu ma charakter wyjątkowy. Może mieć miejsce, gdy obiekt budowlany zagraża ich życiu lub zdrowiu, czy bezpieczeństwu ich mienia, co ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa względem sąsiedniej nieruchomości. Udział w postępowaniu tych podmiotów wymaga wykazania przysługującemu im interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., II OSK 1257/18 i wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 305/15, z glosą aprobującą S. Zwolaka, Studia Iuridica Toruniensia, tom XXII, s. 465-480, a także A. Fronczak, Udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniu z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, Kwartalnik Prawa Publicznego, Nr 1/2015, s. 81-89). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być w szczególności unormowania dotyczące ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność osobista mieszkania (art. 296, art. 297 i art. 298 w zw. z art. 285 k.c.), o ile osoba posiadająca taki tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z obiektem budowlanym, którego bezpieczeństwo jest kwestionowane, wskaże konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje służebność osobista mieszkania w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...] oraz korzystania z całej nieruchomości. We wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wskazał, że zagrożenie jego życia i zdrowia spowodowane jest posadowionym na niskiej wysokości, od strony działki nr [...] przewodem kominowym. Podniósł, że użytkowanie tego przewodu prowadzi do zadymiania pomieszczeń w budynku, w którym przysługuje mu prawo mieszkania. Zatem ewentualne nieprawidłowości w obiekcie posadowionym na działce nr [...] mogą utrudniać skarżącemu w znacznej mierze wykonywanie przysługującego mu prawa do korzystania z nieruchomości znajdującej się na działce sąsiedniej ([...]). Tym samym, rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 66 Prawa budowlanego bezpośrednio ma wpływ na sferę praw wnoszącego skargę kasacyjną – istnieje bezpośrednia więź pomiędzy jego sytuacją prawną, a rozstrzygnięciem, jakie może zapaść w tym postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organów, zgodnie z którym podmiot posiadający ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości sąsiedniej, której dotyczą zagrożenia, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, tylko interes faktyczny. Tak rzeczywiście byłoby, gdyby skarżący nie mógł powołać się na żaden przepis prawa materialnego, jednakże w przedmiotowej sprawie chronią go art. 296, art. 297 i art. 298 w zw. z art. 285 k.c. Na mocy tych przepisów skarżącemu kasacyjnie przysługuje prawo do korzystania z nieruchomości sąsiedniej według jego osobistych potrzeb, z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.