II SA/Gd 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej jako "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu odwołania E. J. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 29 października 2020 r., w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wskazał nowy termin, do dnia 31 sierpnia 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. W dniu 18 lipca 2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie schodów zewnętrznych niezgodnie z przepisami przy ul. W. w T. na dz. nr [..] (od strony podwórka) w związku z prośbą K. S. z dnia 11 maja 2018 r. o sprawdzenie wykonanych robót budowlanych. W dniu 13 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolę obiektu budowlanego, podczas której inspektorzy stwierdzili, że do mieszkania nr [..] od strony podwórka prowadzą schody z 15-ma stopniami o wymiarach: wysokość stopnia od 14 cm do 21 cm (różne wysokości), głębokość stopnia ok. 30 cm, szerokość biegu 2 m. Ustalono, że przyczyną robót był przeciek w łazience na parterze Skarżącej, współwłaścicielki nieruchomości, dla której płyta biegowa schodów jest sufitem nad łazienką i na jej zlecenie roboty zostały wykonane w związku z tą awarią. K. i A. S. (współwłaściciele nieruchomości i właściciele mieszkania nr [..]) oświadczyli, że stopnie były całkowicie skute, natomiast M. J. (pełnomocnik Skarżącej) oświadczył, że były tylko nadlane betonem ok 3 cm. Roboty według K. i A. S. były wykonywane w 2015 r., a według M. J. w 2013 r. Schody powstały natomiast w latach 70/80 XX wieku. Decyzją z dnia 29 października 2020 r. PINB nałożył na inwestora – Skarżącą w związku z przebudową schodów zewnętrznych prowadzących do mieszkania nr [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w T., na dz. nr [..] (od strony południowo-wschodniej) w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w taki sposób, aby schody zewnętrzne spełniały wymogi § 68 ust. 1 i § 69 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązek wykonania, w terminie do 30 stycznia 2021 r., określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że rozbieżności w składanych przez K. i A. S. i M. J. oświadczeniach co do daty wykonania robót nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż w latach 2013-2015 stan prawny dotyczący wykonywania przedmiotowych robót nie uległ zmianie. PINB wskazał, że po analizie zebranego materiału dowodowego zakwalifikował wykonane roboty zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b., tj. jako przebudowę, z uwagi na zmianę parametrów użytkowych schodów zewnętrznych, związaną ze zmianą wymiarów ich stopni. Roboty budowlane polegające na przebudowie schodów zewnętrznych nie zostały wymienione w art. 28 p.b. jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego inwestor powinien je uzyskać przed przystąpieniem do robót. Organ wskazał, że aby rozstrzygnąć prowadzone postępowanie administracyjne nałożył na Skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej, która będzie potwierdzać, że roboty budowlane polegające na przebudowie schodów zewnętrznych zostały wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i zasadami wiedzy technicznej oraz zapewniają bezpieczeństwo konstrukcji, a także czy stosowane materiały zapewniają bezpieczne ich użytkowanie. Skarżąca w dniu 24 października 2018 r. dostarczyła ww. ocenę techniczną, z której zdaniem organu wynika, że przebudowa stopni schodów zewnętrznych została wykonana nieprawidłowo. Wymiary stopni są nieregularne i niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie ich budowy oraz w czasie wykonania ich przebudowy. Zdaniem organu inwestor uformował więc schody w sposób całkowicie samowolny, omijając obowiązujące przepisy techniczne oraz wpływ powyższego na bezpieczeństwo w czasie ich użytkowania. Wobec powyższego według organu w rozstrzyganiu niniejszego postępowania zastosowanie znajdował art. 51 ust. 7 p.b. Dodatkowo organ wskazał, że Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 14 września 2018 r., nakładającego na nią obowiązek dostarczenia oceny technicznej, z uwagi na skierowanie go do osoby niebędącej stroną w sprawie. WINB postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Jego stanowisko podtrzymał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2019 r. Odnosząc się do kwestii adresata nałożonego decyzją obowiązku organ pierwszej instancji powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że bezsprzecznie jest nim Skarżąca, która jest inwestorem robót, ponieważ na jej zlecenie zostały one wykonane, z tej przyczyny, że miały one zapobiec przeciekaniu wody do jej lokalu. Jest ona przy tym współwłaścicielką budynku. 2.2. Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – ojca, złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: a) art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż schody zewnętrzne prowadzące do budynki stanowią nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podobnie jak elewacja, korytarze czy ciągi piwniczne stanowią współwłasność typu niepodzielnego, której dysponentem jest wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota Mieszkaniowa posiada ułomną osobowość prawną w rozumieniu art. 33 [1] k.c. i może być stroną postępowań administracyjnych. Obowiązki określone w zaskarżonej decyzji powinny zostać nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową; b) art. 7 i 77 k.p.a. – poprzez bezprawne i niepoparte żadnymi dowodami przyjęcie, iż to Skarżąca może być stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy za stronę postępowania należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową albowiem inwestycja w postaci schodów dotyczyła nieruchomości wspólnej, tj. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższe odwołanie zostało uzupełnione drogą mailową w dniach 29 stycznia 2021 r. i 4 lutego 2021 r. Pełnomocnik Skarżącej w wiadomości mailowej z dnia 29 grudnia 2021 r. wskazał, że w kwietniu 2013 r., w obawie przed zalewaniem mieszkania Skarżącej, razem z Panem S. podjęli decyzję o remoncie schodów, polegającym na ich uszczelnieniu i wyrównaniu. W wiadomości z dnia 4 lutego 2021 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał natomiast, że już w 2008 r. "nalegano na szybki remont schodów". 2.3. Decyzją z dnia 22 marca 2021 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wskazał nowy termin, do dnia 31 sierpnia 2021 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powołał stan faktyczny sprawy oraz treść wybranych przepisów i wskazał, że w toku postępowania akta sprawy zostały uzupełnione o archiwalną dokumentację dotyczącą decyzji z dnia 2 października 2012 r., którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na salon fryzjerski oraz budowę komina i schodów zewnętrznych w budynku wielorodzinnym przy ul. W. w T., na terenie działki nr [..] w T. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ doszedł do wniosku, że schody zewnętrzne, które były przewidziane do wykonania w ramach ww. inwestycji, zlokalizowane są od frontu przedmiotowego budynku, od strony ulicy, natomiast schody będące przedmiotem niniejszego postępowania w trybie nadzoru budowlanego zlokalizowane są od strony podwórza i prowadzą do lokalu mieszkalnego na poddaszu budynku. WINB powołał również treść art. 25 ustawy zmieniającej i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w 2018 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, co miało miejsce z dniem 19 września 2020 r., w związku z czym zastosowanie do sprawy znajdą przepisy dotychczasowe. Organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawnie uzasadniona. Fakt, że stanowiące przedmiot postępowania schody prowadzą do lokalu mieszkalnego, prowadzi do wniosku, że w wyniku nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych ingerujących w parametry schodów powstało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Wobec tego zasadnie nałożono na Skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do kwestii adresata obowiązków, WINB powołał art. 52 p.b. i wskazał, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Za inwestora należy uznać osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. Zdaniem organu drugiej instancji PINB słusznie uznał, że adresatem nałożonego decyzją obowiązku powinna być Skarżąca – przebudowa schodów nastąpiła z jej inicjatywy, aby zapobiec przeciekaniu wody do jej lokalu, przy czym Skarżąca jest też współwłaścicielem nieruchomości. Nie ma podstaw do twierdzenia, by tylko z powodu lokalizacji tych schodów zobowiązanym miała być cała wspólnota mieszkaniowa. Ponadto, kwestia wykonania ww. robót dla potrzeb Skarżącej była już przedmiotem oceny na etapie wydania postanowień z dnia 22 października 2019 r. i z dnia 6 grudnia 2019 r., dotyczących obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Końcowo organ stwierdził, że argumentacja podnoszona w treści odwołania i pismach je uzupełniających nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zamiar zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego schodów nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wynikiem wykonanych robót była faktyczna przebudowa schodów. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zaskarżyła decyzję WINB w całości, zarzucając jej naruszenie: a) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. – poprzez bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy do schodów będących przedmiotem niniejszego postępowania nie może mieć zastosowania ww. przepis albowiem w żaden sposób nie wykazano aby przedmiotowe schody były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Dla schodów w ogóle nie sporządzono dokumentacji projektowej, stąd przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w ogóle nie może znaleźć zastosowania. b) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego uznano, że schody wykonano sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Uzasadnienie nie zawiera uzasadnienia na czym ma polegać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska i co ma w ogóle wskazywać na istnienie zagrożenia. c) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez bezpodstawne i niepoparte żadnymi dowodami przyjęcie, iż to Skarżąca może być stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy za stronę postępowania należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową albowiem inwestycja w postaci schodów dotyczyła nieruchomości wspólnej, tj. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. d) art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż schody zewnętrzne prowadzące do budynku stanowią nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podobnie jak elewacja, korytarze czy ciągi piwniczne stanowią współwłasność typu niepodzielnego, której dysponentem jest wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota Mieszkaniowa posiada ułomną osobowość prawną w rozumieniu art. 33 [1] k.c. i może być stroną postępowań administracyjnych. Obowiązki określone w zaskarżonej decyzji powinny zostać nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową. Jednocześnie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na rzecz Skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w ogóle nie powinno zostać wszczęte. Procedury naprawcze określone w art. 51 p.b. mogą bowiem zostać wszczęte tylko wobec obiektów i inwestycji, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. W ocenie Skarżącej organy upatrywały podstawy wszczęcia postępowania w tym, że schody wyremontowane przez Skarżącą nie spełniają wymogów prawa budowlanego i przez to naruszają art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Tymczasem w żaden sposób nie wykazano i nie wyjaśniono, na czym ma polegać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Skarżąca podkreśliła, że nie każde odstępstwo od norm budowlanych stwarza zagrożenie i nie każde naruszenie norm prawa budowlanego uzasadnia wszczęcie procedur naprawczych. Ponadto Skarżąca wskazała, że dla schodów nie sporządzono dokumentacji projektowej. Tym samym w niniejszej sprawie zdaniem Skarżącej w ogóle nie może mieć zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Skarżąca podniosła, że uznanie jej za stronę jest błędem, ponieważ faktyczną i prawną stroną procesu inwestycyjnego może być w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, nie jej indywidualny członek. Żaden z dowodów nie wskazuje, by to Skarżąca była wyłącznym inicjatorem i wykonawcą inwestycji w postaci schodów. Za stronę postępowania należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową, bowiem inwestycja dotyczyła nieruchomości wspólnej. Ponadto Skarżąca zauważyła, że decyzja o konieczności remontu schodów została podjęta gremialnie przez całą wspólnotę, czego wyrazem jest uchwała Wspólnoty nr [..] z dnia 27 marca 2017 r. 4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji WINB. 5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w związku z przebudową schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w szczególności do kwestii prawidłowości uznania Skarżącej za adresata wydanej decyzji. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, jak prawidłowo zauważył organ drugiej instancji, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw nieuregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu, jako że postępowanie administracyjne dotyczące wykonania określonych robót zostało wszczęte w dniu 18 lipca 2018 r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Art. 51 ust. 3 p.b. stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Natomiast według art. 52 p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu art. 52 p.b. wynika zatem, że adresatem wynikających z niego obowiązków, nakładanych przez organ, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że ustawodawca nie wyjaśnił, w kontekście art. 52 p.b., według jakich kryteriów powinno się dokonać wyboru pomiędzy inwestorem, właścicielem i zarządcą obiektu budowlanego. W związku z tym organ administracji, decydując o tym, czy obowiązki wynikające z powołanych przepisów nałożyć na inwestora, czy na właściciela obiektu budowlanego albo na zarządcę obiektu budowlanego, powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć znaczenie przy dokonaniu wyboru adresata decyzji. Takimi okolicznościami mogą być przede wszystkim to, kto jest sprawcą samowoli budowlanej oraz kwestie związane z wykonalnością nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 741/14; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje także, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a określony nakaz należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Wskazuje się również, że pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 338/11,CBOSA). Zaznaczyć również należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "inwestor". W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestorem na gruncie tej ustawy jest podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3050/15; CBOSA ). 5.4. W ocenie Sądu powinnością organów orzekających w niniejszej sprawie było przede wszystkim rzetelnie ustalenie, kto jest inwestorem wykonanych robót budowlanych dotyczących schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu mieszkalnego w budynku, bowiem zarówno Skarżąca jak i pozostali uczestnicy postępowania są współwłaścicielami nieruchomości, na której roboty te zostały wykonane. Z obowiązku tego organy nie wywiązały się w sposób prawidłowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaniechano podjęcia odpowiednich czynności procesowych zmierzających do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej okoliczności. Przede wszystkim należy wskazać, że organ pierwszej instancji dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie ze wskazanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Organ pierwszej instancji kwalifikując wykonane roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. wskazał, że podczas wykonywania robót budowlanych, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych schodów zewnętrznych, związana ze zmiana wymiarów ich stopni. Natomiast organ odwoławczy stwierdził jedynie, że przebudowa przedmiotowych schodów zewnętrznych nastąpiła bez wymaganego według obowiązującego wówczas stanu prawnego pozwolenia na budowę, przyjmując jednocześnie że sam brak pozwolenia nie stanowi jeszcze przesłanki do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. WINB nie dokonał oceny stanowiska organu pierwszej instancji, czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy wykonane roboty budowlane dotyczące przedmiotowych schodów zewnętrznych wyczerpują definicje przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Powyższa kwestia ma znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem stwierdzenie przez organy, że roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej uzasadnia przyjęcie, że adresatem nakazu wynikającego z decyzji winien być przede wszystkim inwestor będący sprawcą samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu brak oceny powyższej kwestii w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Natomiast jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 13 czerwca 2018 r., stanowiące przedmiot sprawy roboty budowlane zostały wykonane w 2013 r. lub w 2015 r. Według pełnomocnika Skarżącej wykonano je w 2013 r. i polegały one jedynie na nadlaniu stopni schodów, natomiast według K. i A. S. - współwłaścicieli nieruchomości - zostały one wykonane w 2015 r. i polegały na całkowitym skuciu stopni. Organy na podstawie powyższego protokołu kontroli przyjęły, że przyczyną wykonania robót był przeciek w łazience Skarżącej, dla której płyta schodów jest sufitem łazienki. Jednocześnie, w wiadomości mailowej z dnia 29 stycznia 2019 r. M. J., działając jako pełnomocnik Skarżącej, odnosząc się do kwestii przedmiotowych robót, stwierdził, że w obawie przed zalewaniem mieszkania córki E. J. razem z Panem S. podjęliśmy decyzję o ich remoncie w kwietniu 2013 r. polegającym na ich uszczelnieniu jak i wyrównaniu. Ponadto wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się również uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej, nr [..], w treści której wskazuje się na remont schodów od ulicy, jak i remont schodów od strony południowej ("od Państwa S."). 5.5. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, z czyjej inicjatywy prowadzono roboty budowlane, kto je sfinansował, ani kiedy je przeprowadzono. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, czy roboty budowlane zostały przeprowadzone w 2013 r., 2015 r., czy też po podjęciu uchwały w tym przedmiocie przez Wspólnotę Mieszkaniową. Jednocześnie w korespondencji mailowej, przesyłanej po wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że decyzję o remoncie schodów "podjęliśmy" "razem z Panem S.", a w treści samego odwołania zwrócono uwagę, że decyzja o konieczności remontu schodów została podjęta gremialnie przez całą wspólnotę, czego wyrazem jest uchwała nr [..] z dnia 27 marca 2017 r. Mimo powyższych rozbieżności i niejasności, organy nie podjęły żadnych działań mających na celu ich wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do kwestii, dlaczego to Skarżąca została uznana za adresata nałożonych obowiązków, organ wskazał, że przebudowa schodów nastąpiła z inicjatywy Skarżącej, co jednak nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie WINB brak również podstaw do stwierdzenia, by tylko z powodu lokalizacji schodów zobowiązanym miała być cała wspólnota mieszkaniowa ( ogół współwłaścicieli nieruchomości) wskazując, że kwestia ta była już przedmiotem oceny na etapie wydawania postanowień w sprawie nałożenia na Skarżącą obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. Organ drugiej instancji pomija jednak zupełnie ww. uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [..], nie weryfikując, jaka była rola pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w przedmiotowej sprawie, w tym czy uchwała została wydana przed czy po faktycznym wykonaniu robót, czy roboty te mogły zostać przeprowadzone na jej podstawie. Na marginesie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że wspólnotę mieszkaniową tworzą wszyscy właściciele, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz.U. z 2018 r., poz. 716 ze zm., dalej jako "u.w.l."). Wspólnota mieszkaniowa może przy tym nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 18 ust. 3 u.w.l., który stanowi, że jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale, tj. rozdziale 4 u.w.l. zatytułowanym "Zarząd nieruchomością wspólną". Zgodnie zaś z art. 19 u.w.l. ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. ), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy (tzw. mała wspólnota mieszkaniowa), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W takim przypadku, gdy mała wspólnota mieszkaniowa, jest zarządzana na podstawie przepisów art. 19 u.w.l. w związku z art. 199 k.c. i nie ma zarządu (działającego jako zarządca nieruchomości wspólnej, ani też rozumianego jako organ wspólnoty), oznacza to, że tylko wszyscy jej członkowie mogą działać w postępowaniu administracyjnym i oni mają przymiot strony, a nie osoby trzecie, które nie posiadają wyraźnego i stosownego upoważnienia udzielonego w drodze pełnomocnictwa lub uchwały. Stosownie do regulacji zawartych w przepisach art. 199 - 209 k.c. zarządcami są wszyscy współwłaściciele ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn.. akt II SA/Gd 5/18, CBOSA ). Podkreślenia wymaga również, że przedmiotowe prace budowlane dotyczą schodów zewnętrznych stanowiących część nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l. 5.6. Reasumując, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić, kto jest inwestorem wykonanych robót budowlanych ani na kogo powinny zostać nałożone określone obowiązki celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie wynika z niego również, kiedy roboty budowlane zostały wykonane i z czyjej inicjatywy. Zaznaczyć przy tym należy, że w toku sprawy nie przeprowadzono żadnych dowodów, które mogłyby powyższe rozbieżności i nieścisłości rozstrzygnąć, jak w szczególności przesłuchanie strony i uczestników postępowania administracyjnego – współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. W. w T. W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) i art. 77 § 1 k.p.a. (według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.7. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że schody zewnętrzne, które podlegały kontroli, nie spełniają wymaganych norm zawartych w przepisach zarówno obowiązującego w dacie ich wykonania tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1980 Nr 17, poz. 62 ), jak i przepisów obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j. Dz. U. 2019, poz. 1065 ), jak również powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Wynika to wprost z oceny technicznej z dnia 23 października 2018 r., przedłożonej przez Skarżącą organowi pierwszej instancji. Zgodnie z ww. oceną, w wyniku przeprowadzonych prac przebudowy schodów zewnętrznych zmianie uległ kształt stopni – zostały pozbawione nosków, szerokość stopnicy i wysokość została zaburzona, i istniejące schody zewnętrzne nie spełniają obecnie obowiązujących norm i warunków technicznych. Wskazano, że różnice w parametrach poszczególnych stopni mogą wynikać z niedokładnego formowania stopni podczas ich remontu, oraz z faktu użycia betonu o klasie niewystarczającej dla konstrukcji zewnętrznej (klasy ekspozycji betonu – dla elementu narażonego na kontakt z wodą, agresja środowiska spowodowana zamrażaniem i rozmrażaniem). Natomiast użycie materiału o niedostatecznej wytrzymałości powoduje, że stopnie kruszą się i beton uległ korozji w bardzo krótkim czasie od przeprowadzenia remontu. W ocenie technicznej zaznaczono przy tym, że wprowadzone przez remont zmiany mogą powodować ryzyko upadku ze schodów (zahaczenie o stopień, ześlizgnięcie). Stąd też zalecono wykonanie remontu schodów i doprowadzenie ich w miarę możliwości do stanu pierwotnego. Mając powyższe na uwadze organy zasadnie przyjęły, że schody nie spełniają wymogów zawartych w powołanych przepisach jak i powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Jednocześnie Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji powołał się na ww. ocenę techniczną oraz wskazał, że fakt, iż przedmiotowe schody prowadzą do lokalu mieszkalnego skutkuje tym, że w wyniku nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych ingerujących w parametry tych schodów powstało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, wobec czego zasadne było nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem (tj. z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi). W ocenie Sądu powyższe uprawniało organy do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. ( realizacja robót budowlanych w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz niezgodność stanu faktycznego schodów z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi ) ustawy Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, w której NSA w składzie poszerzonym stwierdził, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Sąd w pełni podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w powołanej uchwale stwierdza, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mają zastosowanie wskazane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane. 5.8. Z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń co do tego, kto powinien być adresatem wydanej decyzji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że konieczne było uchylenie decyzji WINB. Ustalenie bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, na jaki podmiot powinny zostać nałożone określone obowiązki, jest kwestią zasadniczą dla niniejszej sprawy i dopiero po dokonaniu w tym zakresie jednoznacznych ustaleń organ będzie miał możliwość ocenić, czy decyzja nakładająca wykonanie określonych obowiązków powinna zostać skierowana do Skarżącej, czy też do innych podmiotów. Na obecnym etapie sprawy, dysponując zgromadzonym w toku sprawy materiałem dowodowym, dokonanie takiej oceny nie jest możliwe i kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji weźmie pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę prawną oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że uchyleniu podlega jedynie decyzja organu drugiej instancji, ponieważ organ ten, jak wynika z art. 136 § 1 k.p.a., ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W związku z powyższym Sąd pozostawia do oceny WINB, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego w ramach dodatkowego postępowania przeprowadzonego przez organ drugiej instancji lub, na jego zlecenie, przez organ pierwszej instancji – w szczególności poprzez przesłuchanie współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. W. w T. – czy też koniecznym będzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez PINB. 5.9. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 500 zł, tj. odpowiadającą wysokości uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi.