VII SA/Wa 1965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 11 czerwca 2021r., znak: DOZ-OAiK.650.340.2021.KS Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021r., poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku H. L. ( dalej: "skarżąca") o skreślenie z rejestru zabytków zabytku S. – miasto, wpisanego pod nr A/1815/611/J decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytku S.-miasto. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w J. wpisał do rejestru zabytków S. - miasto. Dalej organ przypomniał, że w dniu 8 marca 2021r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu wpłynął wniosek skarżącej z 3 marca 2021r., o skreślenie z rejestru zabytków zabytku S. , wpisanego pod nr A/1815/611/J, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 22 września 2008 r. w sprawie znak: WRiD- JK-6001-8108, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu uznał, że decyzja wpisowa zawiera błąd merytoryczny co do przedmiotu wpisu i wydał postanowienie nr 1208/2008 w którym ustalił, że przedmiotem tym jest historyczny układ urbanistyczny, położony na części obszaru S., a nie jednostka administracyjna. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 22 stycznia 2021r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z 26 lutego 1980 r. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia z 22 stycznia 2021 r., wskazano, że "w sentencji przedmiotowej decyzji użyto sformułowania "miasto" zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U 2019, poz. 1443), zgodnie z którą miasto, to jednostka osadnicza o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych, posiadająca prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami. Granice wpisu do rejestru zabytków miasta S. należy traktować jako tożsame z przebiegiem granic administracyjnych, obowiązujących w chwili wydania decyzji, tj. w roku 1980. Organ wskazał, że zdaniem wnioskodawczyni, przy takim ustaleniu poprzedzonym 11 – letnią analizą, że przedmiotem wpisu jest ustawowo zdefiniowana jednostka osadnicza, powyższy wniosek jest uzasadniony. Skarżąca argumentowała, że w dniu wydania decyzji wpisowej jak i obecnie, jednostka osadnicza lub jednostka administracyjna nie mogą być desygnatem zabytku. Zabytkiem mógł być i nadal może być np. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny położony na obszarze określonej jednostki osadniczej ale nie ona sama. Zdaniem skarżącej, nowe badania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazują zatem wykreślić z rejestru zabytków "zabytek S. – miasto" i rozpocząć poprawną procedurę określenia zabytków wymagających ochrony w postaci wpisu do rejestru. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Minister w pierwszej kolejności powołał przepis art. 61 a § 1 k.p.a oraz art. 13 ust. 1 i ust. 5 u.o.z. i wyjaśnił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawierają normy o charakterze szczególnym wobec art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zgodnie z drugim - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ podkreślił, że z art. 13 ust. 6 u.o.z. wynika natomiast, że prawo do złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru mają podmioty posiadające do danego obiektu lub obszaru określony tytuł prawny. Minister wyjaśnił następnie, że postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, nie ma na celu kontroli prawidłowości decyzji wpisującej zabytek do tego rejestru. Charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądza o tym, że dany podmiot może żądać skreślenia zabytku z rejestru w całości lub w części wyłącznie w odniesieniu do tego, co stanowi przedmiot jego własności lub użytkowania wieczystego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że z wniosku skarżącej, jednoznacznie wynika, że żąda ona skreślenia z rejestru całego zabytku, jakim jest S. - miasto. Wskazał, że wnioskodawczyni nie jest właścicielką ani użytkownikiem wieczystym całego terenu miasta, w granicach z daty wpisu do rejestru zabytków, co oznacza, że nie jest legitymowana do złożenia wniosku o skreślenie tego obszaru z rejestru zabytków. Może ona natomiast składać stosowne wnioski w odniesieniu do nieruchomości, do których posiada wskazane powyżej tytuły prawne. Skargę do Sądu na ww. opisane wyżej postanowienie złożyła do Sądu H. L. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. przez ich niezastosowanie i ustalenie, że " obiekt S.- miasto" jest dobrem kultury i zabytkiem, 2) art. 7, art. 28 k.p.a. i art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ustalenie, że wnioskodawczyni nie ma statusu podmiotu upoważnionego do złożenia wniosku o skreślenie z rejestru zabytków "obiektu S.- miasto", 3) naruszenie art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez zaniechanie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej lub z urzędu, 4) art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania, 5) art. 107 §2 k.p.a. przez brak uzasadnienia zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu, 6) art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 26 lutego 1980r. dawny WKZ w J., wydał decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków obiektów : S.- miasto, K.- miasto i S(1). – miasto. Wykonując te decyzje w przypadku S. i K., wpisano w rejestrze, iż obiektem jest miasto, a rodzajem zabytku układ urbanistyczny. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji dotyczącej S. ma postać lakonicznej informacji, a nie zgodnego z prawem uzasadnienia. Nie ma też wskazania, aby wpisanym do rejestru zabytków miał być inny zabytek niż S. - miasto. W osnowie decyzji i jej uzasadnieniu nie ma też rozstrzygnięcia o wpisaniu do rejestru lasów. Skarżąca podniosła, że wpisanie obiektu, który nie jest zabytkiem, eliminuje wymóg posiadania prawa własności zabytku lub wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się domniemany zabytek, gdyż taki grunt i takie prawo nie istnieją, tak jak nie istniał i nie istnieje ów zabytek. Podała, że przyczyną ograniczenia jej prawa własności jest wpis dotyczący zabytku, który w jej ocenie nie istnieje. W tej sytuacji dokonując ustaleń co do jej praw procesowych należy stosować przede wszystkim art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej nie można także zgodzić się z interpretacją, iż w przypadku wpisu obszarowego legitymowanym do złożenia wniosku o skreślenie całego obszaru jest tylko właściciel lub wieczysty użytkownik "całego ww. terenu" ponieważ trudno być właścicielem całego miasta ( str. 3 skarżonego postanowienia). Dalej skarżąca wskazała, że art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami takiego warunku nie zawiera. Wystarczy być właścicielem zabytku lub użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się zabytek. Przepis ten nie wymaga aby zabytek w całości znajdował na gruncie wnioskodawcy i aby wnioskodawca był właścicielem wszystkich gruntów, na których znajduje się ów zabytek. Przyczyną ograniczenia praw wnioskodawczym jest wpis dotyczący całego miasta, a nie tylko dotyczący nieruchomości wnioskodawcy lub innego podmiotu. Przy wpisie tym nie ma przypisanych i określonych nieruchomości, na których się ów zabytek znajduje. Przyjmowanie, że legitymowanym wnioskodawcą jest tylko właściciel całego terenu miasta S. zdaniem skarżącej nie znajduje zatem podstawy prawnej. Z tych powodów skarżąca uważa, że odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 61 §1 k.p.a., z uwagi na domniemany brak wniosku uprawnionego podmiotu. Skarżąca wskazała, że ustawodawca w art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przypomniał Ministrowi o procesowej powinności działania organu z urzędu w sprawach dotyczących prawidłowości wpisów do rejestru zabytków. Zaniechanie w niniejszej sprawie prowadzenia postępowania z urzędu, wymagało zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a przedstawienia uzasadnienia, a gdy to nie nastąpiło, zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. Skarżąca podniosła, że utrzymywanie niewłaściwego wpisu i akceptacja bezprawnej interpretacji co do przedmiotu wpisu doprowadziła do sytuacji, że organy administracji nie działają zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. Podkreśliła, że utrzymywanie w obrocie prawnym wadliwego wpisu, implikuje szereg nieprawidłowości procesowych i materialnoprawnych, gdyż wymusza na innych organach przyjęcie błędnego założenia, że teren całej gminy jest objęty tzw. obszarowym wpisem do rejestru zabytków. Skarżąca podkreśliła również, w przypadku S. 82 % powierzchni miasta stanowią lasy. Wobec tego podniosła, że Minister Kultury utrzymując dotychczasowy wpis i podzielając tezę, że obejmuje on obszar gminy w jej granicach administracyjnych z dnia 26 lutego 1980 r. zapomniał o tym, że wpisanie tego obszaru leśnego wymaga jasnego rozstrzygnięcia na podstawie materialnoprawnej podstawy zamieszczonej w ustawie o lasach. Mimo szeregu sygnałów o wspomnianych nieprawidłowościach Minister Kultury nie podejmował stosownych czynności naprawczych i nadzorczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że odpowiada ono prawu. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 11 czerwca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.340.2021.KS, odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytku S.-miasto. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa). W odniesieniu do pierwszej z przesłanek, wskazać należy, że z orzecznictwa wynika, że odmowa wszczęcia postępowania, jest możliwa w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). W rozpoznawanej sprawie, oczywistość tej przesłanki uprawniała Ministra do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek wyłącznie właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Organem prowadzącym postępowanie i wydającym decyzję w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest – zgodnie z art. 13 ust. 5 u.o.z. – minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Za prowadzenie postępowania odpowiada Departament Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, przy czym samą decyzję, zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 89 pkt 1 u.o.z., w imieniu ministra wydaje generalny konserwator zabytków. Należy zgodzić się z organem, że postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków nie ma na celu kontroli prawidłowości decyzji wpisującej zabytek do tego rejestru, zaś charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 13 ust. 5 u.o.z. przesądza o tym, że dany podmiot może żądać skreślenia zabytku z rejestru w całości lub w części wyłącznie w odniesieniu do tego, co stanowi przedmiot jego własności lub użytkowania wieczystego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z wniosku skarżącej, domaga się ona skreślenia z rejestru całego zabytku, jakim jest S. - miasto. Nie ma jednocześnie wątpliwości, że skarżąca nie jest właścicielką ani użytkownikiem wieczystym terenu całego miasta w granicach z daty wpisu do rejestru zabytków. Prowadzi to do wniosku, że w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości, nie jest ona podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o skreślenie tego obszaru z rejestru zabytków. Z uwagi na powyższe, nie można uznać za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 u.o.z., zaś Minister prawidłowo zastosował regulację określoną w art. 61a § 1 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Okoliczności podniesione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, nie stwarzają w ocenie Sądu podstaw do zastosowania powyższego przepisu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.