II SA/Bk 769/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 27 listopada 2020 r. nr 141/XXVI/20 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczuczyn stwierdza nieważność § 11 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczuczyn w 2021 r., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały W dniu 27 listopada 2020 r. Rada Miejska w Szczuczynie podjęła uchwałę nr 141/XXVI/20 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczuczyn. Załącznikiem do uchwały jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczuczyn w 2021 r.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego 2 grudnia 2020 r. pod pozycją 5036. Prokurator Rejonowy w Grajewie zaskarżył do sądu administracyjnego § 11 Załącznika do ww. uchwały wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638), przez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu. Zdaniem skarżącego, sposób wydatkowania środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań Programu. Prokurator nawiązał do stanowiska WSA w Szczecinie zawartego w sprawie sygn. II SA/Sz 110/21. Wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego Załącznika do uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Szczuczyna wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dokładne i konkretne określenie kwot wydatków na poszczególne zadania jest mało realne w dacie uchwalania Programu. W § 11 Programu wyszczególniono zadania z konkretnie przeznaczonymi na ich realizację kwotami w zakresie sterylizacji i kastracji psów (3 000 zł) oraz w zakresie chipowania psów (3 000 zł), natomiast 50 000 zł zostało – zgodnie z § 11 ust. 2 i 3 Programu - przeznaczone na pozostałe zadania ustawowe wynikające z Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638), dalej u.o.z.), a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 u.o.z., wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, Rada Gminy Szczuczyn nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. Przepis § 11 uchwały posiada bowiem następujące brzmienie: ust. 1 - Środki finansowe na realizację postanowień Programu zostały zabezpieczone w budżecie gminy na rok 2021 w kwocie 56 000,00 zł. (w tym na dofinansowanie sterylizacji i kastracji psów - 3 000,00 zł. oraz zabiegów chipowania psów - 3 000,00 zł); ust. 2 - Środki te wydatkowane będą w szczególności na: odławianie i utrzymanie zwierząt w schronisku, opiekę weterynaryjną, zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt oraz ich chipowanie, a także dokarmianie kotów wolno żyjących; ust. 3 - Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu odbywało się będzie w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów na podstawie umów/porozumień, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu. Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 11 wskazuje, iż Rada Miejska nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Kwestionowany § 11 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Miejską "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Sąd przy tym nie kwestionuje, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być złożone. Nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy Szczuczyn nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 56 000,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21 oraz wyrok z 7 września 2021 r., II SA/Bk 551/21). W konsekwencji, w ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych (wszystkich) celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczuczyn w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu - stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżona uchwała w § 11 przyjętego Programu nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności § 11 Załącznika zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – o czym sąd orzekł jak w sentencji.