II OSK 1459/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1972/21 w sprawie ze skargi K.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r. nr KOC/3007/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/21 oddalił skargę K.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 26 lipca 2021 r. nr KOC/3007/Ar/21 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 listopada 2019 r. wpłynął wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...], o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej - ul. [...] oraz drogi o parametrach drogi publicznej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z oświetleniem i odwodnieniem oraz infrastrukturą techniczną na części działek nr ew. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w W. w Dzielnicy [...]. Następnie w dniu 27 stycznia 2021 r. wnioskodawca zmienił przedmiot podania i określił go jako budowa drogi publicznej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej, w tym kanału deszczowego i oświetlenia ulicznego na części działek nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W związku z powyższą zmianą ponownie wystąpiono o uzgodnienia. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy (dalej: Zarząd) ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli skarżący. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO decyzją z 26 lipca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r poz.741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: u.g.n. Ponadto z treści pisma Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 22 stycznia 2021 r. wynika, że planowana droga będzie drogą publiczną i połączy ul. [...] i ul. [...]. W ramach tej inwestycji planowanych jest 20 miejsc parkingowych. Równocześnie SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, co ma też miejsce w omawianej sprawie. Analizując złożony w sprawie wniosek wraz ze zgromadzoną dokumentacją organ II instancji uznał, że są one kompletne. Skargę na decyzje SKO wnieśli K.P. i M.P. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 6 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne zaakceptowanie przez organ odwoławczy wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji rzekomo posiadającej walor celu publicznego o znaczeniu gminnym; 2) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności działalności organów administracji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważył, że ustawodawca ujął definicję legalną instytucji celu publicznego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana wyłącznie dla takiego przedsięwzięcia, które stanowi realizację jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n. Powyższe odesłanie do art. 6 u.g.n. oznacza, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym, który zawiera listę celów publicznych, który nie może zostać poszerzony drogą wykładni . Sąd I instancji wyjaśnił, że organ rozpatrując przedmiotowy wniosek był obowiązany do zbadania czy przedsięwzięcie opisane we wspominanym wniosku dotyczy wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i czy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p., drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogi są zatem obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. Kwestią sporną w sprawie pozostawała dokonana przez organy kwalifikacja przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Sąd wojewódzki podzielił przy tym w całości stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, z którego wynika, że budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja będzie stanowiła drogę publiczną, która połączy drogę ul. [...] ( droga gminna) i ul. [...] ( droga powiatowa). Nadto w ramach inwestycji planowana jest realizacja 20 miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Planowana inwestycja ma służyć ogółowi mieszkańców, a nie jak to podkreślono w skardze - jedynie właścicielowi działki nr ew. [...]. Sąd podkreślił, że w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie połączenie drogi gminnej z drogą powiatową ułatwi komunikację mieszkańcom, a także poprawi skomunikowanie zabudowanych już działek o nr ew. [...] czy [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji rzekomo posiada walor celu publicznego o znaczeniu gminnym, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja służy interesom jedynie właściciela nieruchomości nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w dzielnicy [...] m. st. Warszawy i nie posiada jakiegokolwiek znaczenia dla miejscowej społeczności i stanowi wyłącznie próbę realizacji partykularnego interesu polegającego na stworzeniu infrastruktury drogowej dla inwestycji prywatnej na terenie nieruchomości nr [...], o czym w sposób najbardziej jaskrawy świadczy decyzja nr 110/2017 o warunkach zabudowy z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: UD-XVI-WAB- RU.6730.41.2017.BKA, ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, stacji transformatorowej, drogi wewnętrznej oraz infrastruktury technicznej, będąca przedmiotem dowodu zgłoszonego w niniejszej skardze, jak również wizualizacja planowanej inwestycji (tej, objętej skargą) na mapie, gdzie planowane połączenie drogowe nie jest linią łączącą dwie istniejące już drogi w sposób najmniej inwazyjny dla prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, lecz stanowi ewidentne przygotowanie infrastruktury drogowej dla przyszłej inwestycji o charakterze komercyjnym; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności działalności organów administracji, gdzie obie wydane decyzje w sposób rażący ingerują w prawo własności strony skutkując skokową utratą wartości rynkowej nieruchomości nr [...] oraz nieuzasadnionym ograniczeniem jej użytkowania przez stronę, wyłącznie dla celów polepszenia możliwości korzystania z nieruchomości nr [...] przy jednoczesnym wzroście wartości tej działki. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zaś na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzyskanego przez stronę już po wydaniu zaskarżonego wyroku - decyzja nr 110/2017 o warunkach zabudowy z dnia 19 czerwca 2017 r. znak: UD-XVI-WAB- RU.6730.41.2017.BKA, ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, stacji transformatorowej, drogi wewnętrznej oraz infrastruktury technicznej, wraz z pismem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. przekazującym przedmiotową decyzję - na okoliczność: planowania na działce nr [...] działalności komercyjnej polegającej na posadowieniu nieruchomości szeregowych, braku waloru inwestycji objętej zaskarżonymi decyzjami waloru celu publicznego o znaczeniu gminnym, określenia celu zaskarżonych decyzji w postaci jedynie polepszenia dojazdu do działki nr [...] celem jej zabudowy w sposób komercyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, który próbuje podważyć, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z celem publicznym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 1 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego to działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. właśnie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Skoro więc planowana inwestycja polega na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy ją zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego, bowiem - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - planowana inwestycja będzie służyła gminnemu celowi publicznemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z prezentowaną przez stronę skarżącą argumentacją, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi społeczności, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie uprawnia do takich twierdzeń. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Przecież projektowana droga codziennie będzie służyła tylko mieszkańcom sąsiednich nieruchomości, a pozostałym mieszkańcom gminy sporadycznie, gdy właśnie będą nią przejeżdżać, co jednak w żaden sposób nie dyskwalifikuje planowanej budowy jako inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1/11, LEX nr 1081737). Podsumowując, autor skargi kasacyjnej niezasadnie zarzuca WSA (i pośrednio organom administracji) naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię. Odnosząc się z kolei do kwestii wadliwej wykładni art. 6 pkt 1 u.g.n. należy zauważyć, że akurat kwestia budowy dróg publicznych niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też projektowaną, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09). Skarżący kasacyjnie od początku kwestionując cel publiczny planowanej inwestycji wskazują, że ma ona służyć jedynie właścicielowi jednej działki nr 89, dla której wydane zostały już warunki zabudowy. Takie stanowisko nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z akt administracyjnych projektowana droga będzie służyła nie tylko do skomunikowania działki nr [...], ale będzie również służyła zabudowanym już działkom (nr [...] oraz niezabudowanym jeszcze działkom (nr [...]) umożliwiając z nich dojazd zarówno do drogi powiatowej ul. [...], jak i do drogi gminnej ul. [...] Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wskazującego na naruszenie zasady proporcjonalności i tym samym rażącej ingerencji w prawo własności skarżących (art. .151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.), należy zauważyć, że wprawdzie w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15, LEX nr 1982762). Nie oznacza to jednak, ja słusznie zauważył Sąd I instancji, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów ochrony interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK-A 2005, Nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający, jak zasadnie podkreślił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycji, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p. przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki, której przebieg planowanej drogi dotyczył. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków, za które skarżący w tej sprawie uważają planowanie części inwestycji na ich działce. Należy podkreślić, że "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, (a) zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną" (tak np.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004 r., komentarz do art. 56 u.p.z.p.). Ocena celowości lub zasadności decyzji nie może być przedmiotem oceny Sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżących, że tak projektowana inwestycja spowoduje rażące naruszenie istoty prawa własności skarżących. Skoro celem decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego jest realizacja takiej inwestycji, a to wymaga odebrania prawa, w tym także prawa własności dotychczasowym właścicielom, to nie można stwierdzić, że jej wydanie powoduje ograniczenie niczym nie uzasadnione lub nieproporcjonalne ograniczenie istoty prawa własności. Żaden przepis prawa nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy administracyjnej pozwala jednocześnie przyjąć, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z zachowaniem zasady pogłębiania zaufania jej uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.