II OSK 299/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 297/18 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 13 czerwca 2017 r. nr XXIX/268/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na obszarze miasta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Lubin kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 297/18 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: skarżąca, spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z 13 czerwca 2017 r. nr XXIX/268/17 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na obszarze miasta Lublina (dalej: uchwała reklamowa). Sąd I instancji badając legalność uchwały reklamowej w granicach interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w L. (strefa [...] uchwały) stwierdził, że uchwała ta nie narusza w szczególności art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: upzp). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 37a ust. 1 i 9 upzp i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: usg), a także art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że pomimo niezawarcia w uchwale regulacji w przedmiocie warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale, zaskarżona uchwała nie narusza art. 37a ust. 1 i 9 upzp oraz, że niezawarcie w uchwale tych regulacji nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, 2) art. 37a ust. 6 i 7 upzp i art. 101 ust. 1 usg, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że pomimo niezamieszczenia w części tekstowej uchwały regulacji jednoznacznie określającej granice różnych obszarów gminy, w sytuacji podzielenia gminy w uchwale na różne obszary, zaskarżona uchwała nie narusza art. 37a ust. 6 i 7 upzp oraz, że niezawarcie w uchwale tych regulacji nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, 3) art. 37a ust. 1 i 9 upzp poprzez błędne uznanie, że § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały nie narusza wskazanych przepisów upzp, błędnie przyjmując, że regulacje uchwały krajobrazowej mogą nakładać na podmioty zobowiązane do jej stosowania obowiązek wielokrotnego dostosowywania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, lub posadowionych zgodnie z uchwałą po jej wejściu w życie, do zmieniających się okoliczności i otoczenia, 4) art. 37a ust. 1 upzp oraz art. 2 pkt 16b i 16c upzp, a także art. 101 ust. 1 usg i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że zamieszczenie w uchwale krajobrazowej postanowień dotyczących tablic informacyjnych (§ 7 ust. 5 uchwały) nie narusza delegacji ustawowej określonej w art. 37a ust. 1 upzp ani przepisów zawierających legalne definicje tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, oraz że zawarcie w uchwale tych postanowień nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, 5) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1830), § 8 ust. 1, § 9 ust. 1, 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r., poz. 2121), a także art. 37a ust. 1 upzp i 101 ust. 1 usg poprzez błędne uznanie, że § 14 ust. 3 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały nie narusza powołanych przepisów ustawy o informowaniu o cenach oraz rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały reklamowej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Lublin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W piśmie z 29 września 2021 r. Gmina poinformowała o uchwaleniu 27 października 2020 r. nowej uchwały reklamowej, która zastąpiła zaskarżoną uchwałę. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 5.3. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). 5.4 Ponadto zaskarżona uchwała reklamowa na dzień wydania zaskarżonego wyroku była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17 skargę na ten akt oddalił. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki będąc związany tym wyrokiem nie mógł stwierdzić nieważność uchwały w całości, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały mogło nastąpić tylko w odniesieniu do ustaleń dotyczącej nieruchomości skarżącej. 5.5. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 37a ust. 1 i 9 upzp i art. 101 ust. 1 usg, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że pomimo niezawarcia w uchwale regulacji w przedmiocie warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale, zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych przepisów, należy przede wszystkim stwierdzić brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej w tym zakresie. Nie zostało w sprawie w ogóle wykazane, aby w okresie obowiązywania uchwały reklamowej zapis zawarty w § 9 uchwały w jakikolwiek sposób oddziaływał na prawa i obowiązki skarżącej. Co bowiem niezwykle istotne warunki określone w § 5 ust. 1 uchwały reklamowej dotyczą tylko terenów ogólnodostępnych. Jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pojęcie "terenów ogólnodostępnych" oznacza przestrzeń publiczną, którą użytkować mogą wszyscy jak ulice, parki, skwery, tereny osiedlowe, a nie tereny prowadzonej działalności usługowej lub gospodarczej na wydzielonych działkach budowlanych. Teren skarżącej niewątpliwie jest dostępny dla każdego konsumenta i klienta restauracji lub potencjalnego klienta, jednak nie stanowi on przestrzeni publicznej. W tym zakresie Sąd I instancji błędnie uznał nieruchomość skarżącej za taki teren, nie miało to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 i 9 upzp i art. 101 ust. 1 usg, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji jest nieusprawiedliwiony. 5.6. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 upzp i art. 101 ust. 1 usg, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji dotyczący braku zamieszczenia w części tekstowej uchwały regulacji jednoznacznie określającej granice różnych obszarów gminy. Zgodnie z art. 37a ust. 6 i 7 upzp uchwała reklamowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W takim przypadku uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). W sytuacji skorzystania przez Radę Miejską z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego, w jego obligatoryjnym elemencie, jakim jest opis, powinno być zawarte jednoznaczne określenie granic obszarów. Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas stosujemy ust. 6. Podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów, jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego wraz z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy te nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne (wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2880/17). Ponadto z perspektywy interesu prawnego skarżacej - ww. nieruchomość była położona w strefie [...] i ta lokalizacja nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości. 5.7. Ustalone w § 7 ust. 6 uchwały reklamowej minimalne odległości słupów ogłoszeniowych i wolno stojących tablic reklamowych od krawędzi jezdni, znaków drogowych, przejścia dla pieszych itd. w sposób oczywisty mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, § 7 ust. 6 uchwały reklamowej określał wyłącznie zasady i warunki sytuowania słupów ogłoszeniowych i wolno stojących tablic reklamowych, a więc odnosił się do momentu ich zainstalowania na nieruchomości, nie statuował natomiast obowiązku ciągłego czy też wtórnego dostosowywania lokalizacji istniejących obiektów w związku ze zmianami w otoczeniu. Wynikający z art. 37a ust. 9 upzp obowiązek dostosowania do wymogów uchwały ma charakter jednorazowy. Zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 i 9 upzp jest zatem nieusprawiedliwiony. 5.8. Kwestionowany w czwartym zarzucie skargi kasacyjnej zapis zawarty w § 7 ust. 5 uchwały reklamowej w żaden sposób nie dotyczył nieruchomości skarżącej. Stanowił on bowiem, że na terenach parków, skwerów, zewnętrznych siłowni, wypożyczalni rowerów, ścieżek zdrowia, skateparków, lunaparków, strzelnicy, terenach chronionych, terenach pamięci, rodzinnych ogrodów działkowych, parkingów dopuszcza się jedynie tablice informacyjne małego formatu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zapis ten nie dotyczy zabudowanych działek, na których parkingi są obiektami towarzyszącymi, a jedynie "terenów otwartych". Chodziło w nim o parkingi, które stanowią samodzielne obiekty budowlane. Tym samym zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 upzp oraz art. 2 pkt 16b i 16c upzp, a także art. 101 ust. 1 usg i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji jest niezasadny. 5.9. Nie zasługuje na uwzględnienie wreszcie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług oraz powołanych przepisów wykonawczych. Zawarty w § 14 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały reklamowej zapis, zresztą daleki od perfekcji, dotyczący możliwości umieszczania tablic zawierających menu lokali gastronomicznych na budynkach przy wejściu do lokalu gastronomicznego, nie oznacza obowiązku lokalizowania menu wyłącznie w ten sposób. Słusznie wskazuje organ, że była to dodatkowa możliwość zamieszczenia tej informacji oprócz innych form tablic reklamowych, dopuszczonych w strefie [...]. 5.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 5.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 Ppsa.