II SA/Po 489/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. K. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem J. B.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem J. B. legitymującym się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przyczyną odmowy wskazano fakt, że niepełnosprawność u ojca odwołującej powstała po 25 roku, a ponadto ojciec odwołującej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. podnosząc, iż przedmiotowa jest dla niej krzywdząca. Pozostawanie związku małżeńskim nie może być przyczyną odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny do wypełnienia tego obowiązku. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") a następnie wskazało, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związki małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przedmiotowej brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdyż jak wynika z akt sprawy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc w sprawie odwołująca nie wykaże, że jej matka, a żona J. B., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazywany w wywiadzie środowiskowym i odwołaniu faktyczny brak możliwości sprawowania opieki z uwagi na konieczność opieki nad córką nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. a wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jak również orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe wykluczenie skarżącej spośród kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty zawarte w odwołaniu oraz wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczających możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w zbliżonych stanach faktycznych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem J. B.. W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż J. B. – w dacie złożenia wniosku przez skarżącego - pozostawał w związku małżeńskim, a jej żona nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "K.p.a."). Zaprezentowane przez organy administracji publicznej stanowiska opiera się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 437/20; z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20, Baza NSA). Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jego współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, Baza NSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, Baza NSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) – że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, Baza NSA). Sąd zwraca uwagę, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako: "KRO"), w szczególności art. 23, art. 27 i art. 130 KRO, a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 385/21; z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 96/21, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 193/21; z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 199/21, Baza NSA). W świetle dotychczasowych uwag wskazać należy, że możliwe jest zaistnienie szczególnej sytuacji, w której świadczenie pielęgnacyjne zostanie przyznane również innej osobie zobowiązanej do alimentacji, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Mając powyższe na względzie Sąd zauważa, że w realiach przedmiotowej sprawy zaniechano wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. I tak, z treści decyzji organu I instancji wynika, że skarżącej przyznano już prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem – J. B. – decyzja z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Dodatkowo żona J. B. korzysta już ze świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło jednak powyższe okoliczności i zaniechało odniesienia się do nich, pomimo stawianych w odwołaniu zarzutów. Sąd zauważa, że w szczególności druga z powyższych okoliczności – przyznanie żonie J. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym dzieckiem, wymagała rozważania w ramach procesu wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie dopuszcza więc do powstania sytuacji, w której ta sama osoba będzie pobierała więcej niż jedno świadczenie pielęgnacyjne, co oznacza, że rezygnacja z zatrudnienia może dotyczyć jedynie opieki nad jedną osobą niepełnosprawną. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że matka skarżącej, a żona osoby niepełnosprawnej, "skonsumowała" już swoje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (uzyskując świadczenie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem), a tym samym nie może skutecznie wystąpić o powyższe świadczenie z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem. Rozważanie zatem wymagało, czy powyższa – niewątpliwie szczególna – sytuacja, nie stanowi sytuacji wyjątkowej, w której możliwe staje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce, pomimo faktu pozostawania ojca w związku małżeńskim. W ocenie Sądu systematyka ustawy oraz jej wykładnia funkcjonalna nie dają podstaw do przyjęcia, aby ustawodawca wymagał sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą niepełnosprawną, gdyż wielokrotnie może oznaczać to wykonywanie obowiązków przekraczających możliwości fizyczne pojedynczej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Okoliczności powyższe muszą niewątpliwie być uwzględniane również w sytuacji przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i b u.ś.r. doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i b u.ś.r., a w szczególności rozważą, czy wobec przyznania matce skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie. W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.