II SA/Gl 981/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji w sprawie przejęcia w zarząd państwowy budynku oddala skargę. J. S. (dalej: "strona" lub "skarżąca") wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., skierowanym do Prezydenta Miasta C., domagała się uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., nr [...], mocą której z dniem 1 września 1983 r. w zarząd państwowy przejęty został budynek położony w C. przy ulicy [...] nr [...], którego jest współwłaścicielem. Prezydent Miasta C. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu powyższego wniosku strony, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił, że postępowanie w tożsamej sprawie z wniosku strony zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...]. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i złożyła zażalenie, oznaczone jako "odwołanie", w którym opisała zasady konstytucyjne ochrony własności (art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP), zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7-16 i art. 75- 80 k.p.a., zacytowała orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz domagała się zastosowania w jej sprawie art. 222, art. 223 i art. 753 Kodeksu cywilnego, tak aby odzyskała władztwo nad budynkiem położonym w C. przy ulicy [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego i zaakcentowało, że strona dwukrotnie złożyła wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., nr [...]. Pierwszy wniosek strony z dnia 22 czerwca 2020 r. został rozpatrzony i wydana została przez Prezydenta Miasta C. decyzja z dnia [...] r., nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...]. Obecnie decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. jest ostateczna. Drugim wnioskiem strony z dnia 7 kwietnia 2021 r., skierowanym również do Prezydenta Miasta C. w tej samej sprawie, strona również domagała się uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., nr [...], mocą której z dniem 1 września 1983 r. w zarząd państwowy przejęty został budynek położony w C. przy ulicy [...] nr [...], którego jest współwłaścicielem. Powyższe oznacza, że w sprawie wystąpił stan rzeczy osądzonej (res iudicata), który stanowi przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny, kształtowany przez przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). W skardze na powyższe postanowienie strona domagała się wydania jej nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] w C. oraz wygaśnięcia zarządu, a także zwolnienia z kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., nr [...]. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który został wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Stanowi on, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (por. M. Romańska, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się przysługującego jej uprawnienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Dodatkowo, aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Podkreślić zatem należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17 i 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 497/21). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17.01.2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1193/12). Utrwalony jest też pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12). Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania było to, że tożsamy wcześniejszy wniosek w tej samej sprawie z dnia 22 czerwca 2020 r. był już przedmiotem rozpatrzenia i w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 249/13). Organ ponownie nie może wszczynać postępowania i orzekać co do istoty sprawy w sprawie będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia w formie wcześniejszych decyzji administracyjnych. W niniejszym postępowaniu istnieje powaga rzeczy osądzonej pomiędzy postępowaniem zainicjowanym wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., a postępowaniem zakończonym na skutek wcześniejszego wniosku skarżącej z dnia 22 czerwca 2020 r. oraz wydanymi w konsekwencji jego rozpoznania ostatecznymi decyzjami. Stąd też nie może być wszczęte kolejne postępowanie w tej samej sprawie. Wydana w takim postępowaniu decyzja byłaby bowiem dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę, to wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej materii jest niedopuszczalne. Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organ II instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, odnosząc się do argumentów odwołania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji wskazał istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, dokładnie wyjaśniając ich znaczenie. Mając powyższe na uwadze nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogą przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Nie został wskazany również związek przyczynowy między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. brak wykazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą albo, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nawet sam fakt naruszenia zasad ogólnych k.p.a. nie implikuje w sposób automatyczny istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organy administracyjne działają wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. W rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie doszło do naruszenia zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, wyrażonej w art. 7 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie jest tzw. aktem związanym. Tym samym przy jego wydawaniu nie dochodzi do stosowania uznania administracyjnego, w ramach którego następuje wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu stron. W konsekwencji nie sposób zarzucić, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W przywołanych okolicznościach faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 7 kwietnia 2021 r. organy administracji, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., trafnie odmówiły wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.