III OSK 1096/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4174/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4174/21, odrzucił sprzeciw [...] Sp. z o.o. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., odmawiającej udzielenia informacji publicznej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie, wskazując, że spółka nie posiada legitymacji czynnej do zaskarżenia decyzji, ponieważ nie była podmiotem wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej, ani nie złożyła odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Przywołany przepis wyznacza zatem krąg podmiotów, którym przyznano legitymację skargową do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. I tak, można w tym zakresie wyróżnić trzy grupy podmiotów posiadających uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kryterium wyodrębnienia pierwszej z nich (najbardziej licznej) jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego we wniesieniu skargi, rozumianego jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków tego podmiotu, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Oznacza to, że w przypadku tej kategorii podmiotów skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej określonego podmiotu, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Z kolei do drugiej grupy zaliczać się będą podmioty enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę, tj. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna, dla których cechą wspólną jest to, że składają one skargę w "cudzej sprawie", a zatem dotyczącej interesów innych osób. Trzecią grupę stanowią inne niż ww. podmioty, którym ustawy (przepisy szczególne) przyznają prawo do wniesienia skargi. Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 P.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stosownie zaś do przepisu art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem uzyskania jakiegoś uprawnienia albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu naruszające prawa danej osoby. Sąd pierwszej instancji odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2598/17, w którym wskazano, że "Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii braku podstaw do poszerzania kręgu stron postępowania w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ugruntowane. Podkreśla się w nim brak podstaw prawnych do przyznania legitymacji procesowej komukolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (...)". Skoro spółka nie była stroną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej, nie można uznać by posiadała legitymacją skargową, a co za tym idzie mogła skutecznie złożyć sprzeciw od wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Z tych względów, wniesiony w sprawie sprzeciw jest niedopuszczalny i jako taki podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem Sądu nie zgodziła się Spółka, która złożyła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie ma interesu prawnego, a tym samym legitymacji skargowej we wniesieniu sprzeciwu od decyzji GINB, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprzeciw od decyzji GINB powinien podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalny; przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do odrzucenia sprzeciwu, w sytuacji gdy sprzeciw powinien zostać merytorycznie rozpoznany przez WSA w Warszawie; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu w jaki sposób WSA w Warszawie ustalił, że Spółce nie przysługuje interes prawny, legitymujący ją do złożenia sprzeciwu od decyzji GINB, ponieważ odwołanie się wyłącznie do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2598/17, nie stanowi należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co powoduje że postanowienie nie poddaje się kontroli i stanowi samoistną podstawę do jego uchylenia. Mając powyższe zarzuty na uwadze Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...). Ponieważ skarżone postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, z tych względów wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił wniesiony sprzeciw. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie była stroną postępowania o udzielenie informacji publicznej, zawał rozważania dotyczące legitymacji skargowej, a także zajął stanowisko w sprawie poprzez odwołanie się do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2017 r., I OSK 2598/17. Na podstawie tego wyroku uznał, że skoro skarżąca kasacyjnie Spółka nie była stroną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, nie można uznać by posiadała legitymację skargową, a co za tym idzie mogła skutecznie złożyć sprzeciw od wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma ten interes we wniesieniu skargi. Dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a zaskarżoną decyzją związku polegającego na tym, że decyzja ta wiąże się w z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Nie może to być interes jedynie potencjalny. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 13 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tych względów zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa, wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a. Z przepisów u.d.i.p., tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. oraz podmiot, do którego skierowano taki wniosek o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). Przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Za powyższym poglądem przemawiają również argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ, wykonując niezwłocznie nałożony art. 10 ust. 2 u.d.i.p. obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne ( postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12). Zatem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Ze względu na przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela poglądów o dopuszczalności udziału w charakterze strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, podmiotów niebędących wnioskodawcami, prezentowanym przez część judykatury (w sprawach sygn. akt I OSK 2560/12, I OSK 2143/13, I OSK 2810/13, I OSK 2932/15). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby, to tylko ta osoba ma przymiot strony postępowania i niewątpliwie takiej osobie przysługuje prawo do kwestionowania decyzji będącej konsekwencją jej wniosku. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, aby podmiot, który nie był wnioskodawcą, ale którego dotyczyła pośrednio informacja publiczna, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na decyzję rozstrzygającą o uprawnieniu innego podmiotu. Tak więc okoliczność, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej, obejmuje dane skarżącej kasacyjnie Spółki, nie może samoistnie przesądzać o tym, że posiada ona interes prawny, o którym mowa w art. 50 P.p.s.a. Zasadnie zatem WSA w Warszawie odrzucił sprzeciw wniesiony przez Spółkę na decyzję GINB, ponieważ Spółka nie posiadała legitymacji procesowej do złożenia sprzeciwu na decyzję wydaną w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 13 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.