II SA/Ol 1071/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy P. w 2021 roku 1) stwierdza nieważność § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w Piszu podjęła w dniu 31 marca 2021 r. uchwałę Nr XXVII/292/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2021 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638), dalej jako: "u.o.z." W uchwale wskazano, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy pisz w 2021 roku, dalej zwany: "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Pisza (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (§ 3). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. pod poz. 1324. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jej § 5, § 6, § 7 i § 13 załącznika do uchwały. Wskazano na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucono jej wydanie z istotnym naruszeniem prawa: a) art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez ograniczenie w § 5 załącznika do uchwały sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami jedynie do ich dokarmiania, bez wskazania innych form sprawowanej nad nimi opieki, nadto zaniechano określenia miejsc i częstotliwości ich dokarmiania; b) art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 6 załącznika do uchwały podmiotu, który ma dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, a także niedoprecyzowanie, gdzie, komu i w jaki sposób należy zgłosić potrzebę odłowienia bezdomnych zwierząt; c) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez nieokreślenie w § 7 załącznika do uchwały terminu, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji; d) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. polegającym na niedostatecznym określeniu w treści § 13 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania łącznej kwoty 250 000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Wskazano, że katalog spraw uregulowanych w programie opieki nad zwierzętami uchwalony przez Gminę, na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. ma wprawdzie charakter otwarty, to jednak nie jest tylko wyliczeniem przykładowym. Każdy program winien zawierać szczegółowy sposób realizacji elementów obligatoryjnych przewidzianych w przepisach. I tak w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. znalazł się nakaz by kwestia dokarmiania wolno żyjących kotów była jednym z elementów gminnego programu opieki nad zwierzętami w zakresie opieki nad wolnożyjącymi kotami, ale nie elementem jedynym - wyczerpującym ten program (wyrok WSA w Krakowie z dn. 22.12.2017 r sygn. II SA/Kr 1394/17. Natomiast § 5 Programu posiada ogólne sformułowania, z których nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie podejmowała Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., gdyż nie wskazano konkretnego podmiotu, który miałby dokonywać odławiania zwierząt. Z treści § 6 pkt 2 Programu wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały i odbywać się będzie na zgłoszenie. Nie skonkretyzowano jednak w jaki sposób, komu i gdzie osoby zainteresowane mają dokonywać zgłoszenia potrzeby dokonania takiego odłowienia zwierzęcia. Także następny z zarzutów dotyczy nieokreślenia terminu wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt, bowiem ustaloną praktyką jest, że ze względu na możliwość odszukania właściciela zbłąkanego zwierzęcia nie wykonuje się zabiegu sterylizacji czy kastracji przez kilka/kilkanaście dni od dnia przywiezienia zwierzęcia do schroniska, z uwagi na możliwość zgłoszenia zaginięcia zwierzęcia przez właściciela. Co do zapisu § 13 Programu Prokurator wskazał, że jego treść nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem określa łączną kwotę przeznczoną na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawia organowi wykonawczemu gminy całkowitą swobodę w zakresie sposobu jej wydatkowania na realizację zadań objętych programem. Podkreślono, że treść art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga nie tylko wskazania ilości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Pisza wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, który to organ nie stwierdził aby przepisy kwestionowanej uchwały naruszały przepisy wyznaczające kompetencje do jej podjęcia, podstawę prawną uchwały, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony w skardze Prokuratora, natomiast Burmistrz Pisza w odpowiedzi na skargę nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, LEX nr 3030676, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 marca 2021 r., Nr XXVII/292/21, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2021 r., którą podjęto m.in. na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Przechodząc do oceny zakwestionowanych zapisów należy wskazać, że Sąd podzielił argumentację skargi Prokuratora dotyczącą wadliwego wykonania treści art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielono zarzut, że § 13 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). W zaskarżonym § 13 Programu zapisano, że Rada Miejska w Piszu na realizację zadań w zakresie Programu zabezpieczyła środki finansowe w wysokości 250.000,00 zł w budżecie Gminy Pisz na rok 2021. Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada dokonała wskazania jedynie ogólnej wysokości środków finansowych z budżetu Gminy na realizację wszystkich zadań określonych przyjętym programem. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak przyjęcia podziału środków na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwią faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją.". Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą. Z powyższego wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację Programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, CBOSA). Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które organ prawodawczy zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 13 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2021 r., stanowiącego część uchwały, nazwanej załącznikiem (§ 1 uchwały). Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego wadliwej treści § 5 Programu, Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, w którym zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez ograniczenie opieki nad wolno żyjącymi kotami do ich dokarmiania bez wskazania innej formy sprawowania opieki nad nimi oraz zaniechania określenia miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. W § 5 Programu zapisano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie: 1) Wolno żyjące koty bytujące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim głównie w pobliżu budynków mieszkalnych i gospodarczych, są elementem ekosystemu, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni (myszy i szczury). Koty te nie są zwierzętami bezdomnymi, dlatego nie powinno się ich wyłapywać, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia. 2) Osobom społecznie opiekującym się wolno żyjącymi kotami, które złożą deklarację w Urzędzie Miasta w Piszu i zadeklarują chęć współpracy, Gmina Pisz zapewni (zakupi) karmę, w celu dokarmiania tych zwierząt. Wzór deklaracji (...). 3) Ilość wydanej jednemu opiekunowi, o którym mowa w pkt 2 karmy wyniesie maksimum 1 kg w przeliczeniu na jednego wolno żyjącego kota miesięcznie, jednak nie więcej niż 10 kg miesięcznie. 4) Wydawanie karmy opiekunom odbywać się będzie po podpisaniu przez pracownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Piszu i opiekuna, o którym mowa w pkt 2 Protokołu zdawczo-odbiorczego nieodpłatnego przekazania karmy dla wolno żyjących kotów. 5) Dokarmianie wolno żyjących kotów odbywać się będzie w terminie od 01 listopada do 31 marca. Z przytoczonych zapisów wynika, że jest w nim mowa wprawdzie o sposobie dokarmiania wolno żyjących kotów, jak też stwierdzenie, że zwierzęta te muszą pozostawać w ich dotychczasowym miejscu pobytu, w pobliżu budynków mieszkalnych i gospodarczych, lecz w innych przepisach tego Programu wskazuje się także o opiece weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a więc też kotów wolno żyjących, sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących (§ 7 ust. 2 Programu). Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Przepis ten nie mówi na czym ma polegać ta opieka, w jaki sposób ma być realizowana. Akcent kładzie na obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów, ale nie narzuca ustalania sposobu dokarmiania. W ocenie Sądu co do zasady nie jest celowe określanie w uchwale miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących czy częstotliwości dokarmiania, co może zależeć od konkretnych potrzeb. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska powierzyła dokarmianie kotów wolno żyjących opiekunom społecznym dla których zakupi karmę na ten cel. Opiekun taki zajmujący się dokarmianiem kotów wolno żyjących będzie najlepiej zorientowany, gdzie gromadzą się koty wolno żyjące i jak je należy efektywnie dokarmiać. Koty wolno żyjące poruszają się swobodnie, mają swoje przyzwyczajenia, przebywają najczęściej w okolicy budynków mieszkalnych i gospodarczych. Racjonalny jest wniosek, że dokarmianie może odbywać się w różnych miejscach, które z natury rzeczy mogą być zmienne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zakres regulacji programu, jego szczegółowość, ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo - spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA 1948/19, wyrok WSA w Krakowie: sygn. akt II SA/Kr 103/21 z 1 kwietnia 2021 r., publ. w CBOSA). Powyższe uwagi należy odnieść także do zarzutu Prokuratora dotyczącego wadliwej regulacji § 6 Programu, w której uregulowano odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust., 2 pkt 3 u.o.z.), gdyż w przepisie tym nie wskazano kto ma dokonywać odławiania zwierząt, jak też gdzie i komu taki fakt należy zgłosić. W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że Sąd nie podziela zasadności takiego zarzutu, bowiem wskazany program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien być odczytywany całościowo. W treści § 3 ust. 1 Programu zastrzeżono, że realizacja zadań związanych z zapobieganiem bezdomności zwierząt prowadzona jest przy współpracy: 1) Organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, które mogą współpracować z organami Inspekcji Weterynaryjnej, 2) Schronisko dla zwierząt poprzez zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, 3) Komenda Powiatowa Policji w Piszu poprzez egzekwowanie przestrzegania przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez opiekunów zwierząt. Nadto w § 3 ust. 2 Programu wskazano, że funkcje koordynatora działań dotyczących ograniczenia bezdomności zwierząt pełni Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Piszu. Nie sposób zatem podzielić zarzutu, że w ramach uchwalonego Programu brak jest zapisu komu i w jaki sposób należy zgłosić fakt konieczności dokonania odłowienia zwierzęcia. Sąd nie podziela także stanowiska Prokuratora, że Program w § 7 powinien określać termin, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji, co stanowi istotne naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawodawca zastrzegł konieczność objęcia zapisów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. W kontrolowanej uchwale taka regulacja została zastrzeżona. Natomiast możliwości przeprowadzenia takiego zabiegu powinien oceniać każdorazowo lekarz. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.