I OSK 1327/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 335/21 w sprawie ze skargi D. H., A. H., J. H. i T. H. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz D. H., A. H., J. H. i T. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 335/21, wydanym ze skargi D. H., A. H., J. H. i T. H. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ, Minister, skarżący kasacyjnie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I Instancji): w pkt 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 11 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 30 czerwca 1970 r. nr [...] (dalej: decyzja z 1970 r.), w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik organu zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: nowela/nowelizacja kpa) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa, przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji kpa, jak i samym kpa do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: ppsa, poprzez sformułowanie skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa; art. 133 § 1 in principio ppsa - podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ nie zbadał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, a zamiast tego oparł się jedynie na "przeświadczeniu", że przesłanki te zaistniały; art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa poprzez: wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem okoliczności, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 29 września 2021 r.; oraz przez uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 29 września 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 kpa poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na bezczynność Ministra, ewentualnie za uchyleniem zakwestionowanego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik wnioskodawców wniósł o oddalenie tej skargi. W uzasadnieniu tego pisma wskazano na okoliczności mające przemawiać za niezasadnością skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 kpa, zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania a działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Przy czym wniesienie tej skargi jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. Od dnia wystąpienia przez skarżących z wnioskiem (11 maja 2021 r., przy czym wniosek wpłynął do organu 17 maja 2021 r.), do dnia wystąpienia ze skargą do Sądu I instancji (31 sierpnia 2021 r., data wpływu do Sądu 6 października 2021 r.), jak i do dnia wystąpienia ze skargą kasacyjną (17 marca 2022 r.) sprawa nie została ostatecznie załatwiona. W dniu 29 września 2021 r. Minister wystosował jedynie do skarżących - w trybie art. 9 kpa – pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1970 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i tym samym – w ocenie organu - postępowanie to zostało zakończone. Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy wskazane pismo organu zamknęło postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest natomiast kluczowe dla ustalenia, czy Minister pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i czy można mu zarzucić bezczynność. Na mocy nowelizacji kpa z 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie 16 września 2021 r., art. 156 § 2 kpa nadano następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W art. 158 dodano § 3 o treści: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym nowelizacją (art. 2 ust. 1 noweli), natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 noweli). Zdaniem organu, ostatni z przywołanych przepisów znajduje zastosowanie w sprawie toczącej się z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. Według Ministra, w sprawie tej ziściły się przesłanki z art. 2 ust. 2 noweli, zatem postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skarżący kasacyjnie uważa, że załatwienie sprawy w przypadku aktualizacji przesłanek przewidzianych we wskazanym przepisie, nie wymaga wydania decyzji i wystarczające jest pisemne poinformowanie stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko to nie jest trafne. Na wstępie należy wskazać, że pismo Ministra z 29 września 2021 r. informujące o tym, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1970 r. uległo umorzeniu z mocy samego prawa, nie jest właściwą formą prawną zakończenia postępowania, mając jedynie walor informacyjny, przez co nie stanowi aktu lub czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego, zostało prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22. Wskutek powołanego postanowienia postępowanie nadzorcze wobec decyzji wywłaszczeniowej z 1970 r. nadal więc nie zostało zakończone w sposób prawnie określony. Dla przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest poczynienie przez organ istotnych ustaleń faktycznych w kontekście spełnienia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego określonej w art. 2 ust. 2 noweli - w postaci niewątpliwego ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia, poddanego ocenie w procedurze nadzorczej, orzeczenia administracyjnego. Ustalenia te muszą być przy tym dokonane w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych, w razie przejawienia takiej inicjatywy przez strony postępowania nadzorczego, szczególnie gdy są kwestionowane przez te strony – jak w niniejszej sprawie, co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strony postępowania powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek zwłaszcza ze względu na ich skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i w ten sposób pozbawienia przez ustawodawcę prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 i nast. kpa. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Jeżeli organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 noweli, powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych, będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do pisemnego poinformowania stron o tym, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa – tak jak uczyniono w niniejszej sprawie – pozbawia strony tego prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że art. 2 ust. 2 noweli nie zwalnia organu administracji z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej w razie ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania z mocy ustawy. Postępowanie takie wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji, poprzez wydanie stosownego orzeczenia. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa, bez względu na przyczynę, o ile spełnione zostaną przewidziane prawem przesłanki, zawsze powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 109/23, w uzasadnieniu postanowień z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22 oraz z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22). Wobec powyższego, Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżących z 11 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, zobowiązanie to nie stanowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ppsa, skoro w dacie orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej tym wnioskiem – nie wydano bowiem decyzji administracyjnej, czy to rozstrzygającej sprawę co do meritum, czy w przedmiocie umorzenia postępowania. Sytuację tę należy zatem zakwalifikować jako bezczynność organu. Z racji upływu terminów rozpatrzenia sprawy, określonych w art. 35 § 1 i § 3 kpa, organ nadal pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W świetle przedstawionej argumentacji, za chybione należy uznać zarzuty sformułowane w punktach 1, 2.c i 2.d petitum skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest także zarzut podniesiony przez skarżącego kasacyjnie w punkcie 2.c skargi. Przepis art. 3 § 1 ppsa stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe przeprowadzenie przez sąd kontroli działania Ministra, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie tego orzeczenia posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania WSA, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie, co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi. Za chybiony należy uznać zarzut błędnego przyjęcia przez WSA, że organ nie zbadał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 noweli oraz zarzut uchylenia się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. oceny, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 noweli, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa. Istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie skargi na bezczynność jest ocena - istniejącego w dacie wniesienia skargi i w dacie orzekania - stanu bezczynności organu, sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy. Kognicja sądu nie obejmuje w tym przypadku merytorycznej kontroli sprawy administracyjnej. Prawidłowo zatem WSA zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r., gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało formalnie zakończone – nie wydano stosownego rozstrzygnięcia kończącego. Sąd ten nie przesądził wszakże, jak ten wniosek należy rozstrzygnąć. W ramach niniejszego postępowania, ani Sąd I instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny, nie są bowiem uprawnieni do sugerowania, w jaki sposób sprawa powinna zostać załatwiona przez organ, w szczególności, czy przez wydanie decyzji merytorycznej, czy też decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 noweli. Z tego względu kontroli sądowej nie podlega kwestia, czy Minister prawidłowo przyjął, że w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. ziściły się przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o ww. przepis. Jednocześnie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie organ nie zbadał, czy przesłanki te zostały spełnione, skoro Minister nie wykazał tego przy zachowaniu wymogów procedury administracyjnej w decyzji administracyjnej. Także w piśmie informacyjnym z 29 września 2021 r. nie przedstawiono żadnych konkretnych ustaleń faktycznych związanych z weryfikacją przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.