I OSK 1506/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. H., A. H., J. H. i T. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3029/21 w sprawie ze skargi D. H., A. H., J. H. i T. H. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3029/21 (dalej postanowienie I SA/Wa 3029/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. odrzucił skargę D. H.-M., A. H., J. H. i T. H. (dalej skarżący); 2. zwrócił skarżącym solidarnie 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnieśli skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Powołując art. 3 § 1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej ppsa), Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 ppsa. W takiej sytuacji jej wniesienie uznać należało za niedopuszczalne (k. 49-52 akt I SA/Wa 3029/21). Skargę kasacyjną od postanowienia I SA/Wa 3029/21 złożyli skarżący, reprezentowani przez r. pr. K. W., zaskarżając je w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez błędne przyjęcie, że skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] września 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy należało stwierdzić, że a. ponieważ wskazanym pismem organ administracji publicznej poinformował o umorzeniu z mocy prawa prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, do czego brak jest podstaw w kpa, w szczególności podstawy do tego rodzaju czynności nie daje art. 9 kpa, tym samym nie można stwierdzić, że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego tą ustawą; b. zaś samo pismo zostało skierowanego prze organ w sprawie indywidualnej, a nadto niewątpliwie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo umorzenie (lub jego brak) przedmiotowego postępowania spowoduje zamknięcie drogi do konkretyzacji przysługujących skarżącym praw związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, co już samo w sobie uniemożliwi przywrócenie potencjalnie prawidłowej (bo zgodnej z prawem) sytuacji prawnej skarżących, a nadto z uwagi na brzmienie art. 160 kpa (ewentualnie art. 4171 kc) może zamknąć im drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi; a zatem, że zaskarżone pismo stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które nie zostało podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego przepisami kpa lub w ramach innego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 ppsa, tym samym, że sprawa dotycząca jego kontroli mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sadów administracyjnych wynikającym z tego przepisu; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez bezpodstawne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bo dotyczącej sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podczas gdy z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli pisma Ministra mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisów od art. 3 § 1 do art. 3 § 3 ppsa i do ogólnikowego wskazania, że sprawa ze skargi na pismo Ministra z [...] września 2021 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 ppsa, nie wyjaśniając przy tym powodów, dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia. Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] września 2021 r. w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi jego bezskuteczność, stosownie do art. 146 § 1 ppsa, a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, w tym stosownie do art. 200 i 203 ppsa. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 59-68 akt I SA/Wa 3029/21). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 ppsa). W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Istotą skargi kasacyjnej w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z [...] września 2021 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżących kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa, nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wniesiona przez skarżących była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Zaskarżonym pismem organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa. By określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był obligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swych praw przed sądami powszechnymi. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy - art. 107 § 1 kpa. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej ustawa zmieniająca), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 kpa, każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych w kpa decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną (W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/s. 20; postanowienia NSA z: 10.8.2022 r. I OSK 716/22; 4.10.2022 r. I OSK 1250/22; 11.10.2022 r. I OSK 1602/22, cbosa). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzut naruszenia zarówno art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w z. z art. 2 ust. 2 ustawy zminiającej, jak i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Sąd będzie mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji o umorzeniu postępowania bądź jakiejkolwiek decyzji (postanowienia), jaka zapadnie w danej sprawie i zostanie zaskarżona do Sądu. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1970 r. nr [...]. Informacyjny, a nie władczy charakter zaskarżonego pisma, wynika z jego formy. Jak słusznie zauważyli sami skarżący, art. 9 kpa nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 kpa, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej kpa. Zawarty w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej kpa zwrot "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa" wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym o art. 145 § 3 ppsa, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżący zawsze mogą rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii - co w niniejszej sprawie skarżący uczynili i jest to wiadome Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu (nieprawomocny wyrok z 25 stycznia 2022 r. I SAB/Wa 335/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; cbosa). Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżone postanowienie jest lakoniczne, lecz zawiera niezbędne minimum, by uznać, że Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, analizując zaistniały w okolicznościach tej sprawy stan faktyczny przez pryzmat wskazanych przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości (art. 187 § 1 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.