II SA/Ol 454/20

Dnia 6 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Elbląg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 maja 2020 r., nr PN.4131.192.2020 w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowie Socjalne z siedzibą w Elblągu przy ul. Królewieckiej 102 oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 maja 2020 r., nr PN.4131.192.2020, Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Elblągu Nr XB/306/2020 z dnia 16 kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej - Pogotowie Socjalne z siedzibą w Elblągu przy ul. Królewieckiej 102. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwała został mu przedłożona 27 kwietnia 2020 r. Jako podstawę prawną jej wydania Rada Miejska podała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869). Postanowiono o likwidacji jednostki z dniem 30 czerwca 2020 r. W jednostce zatrudnionych pozostawało nie mniej niż 10 pracowników. Likwidację jednostki Rada Miejska uzasadniła brakami kadrowymi. Wskazywano, że na pracowników tej jednostki, w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nałożono nowe obowiązki związane z kwarantannowaniem osób bezdomnych. Pracownicy jednostki, w liczbie 7 osób, pozostawali na zwolnieniach lekarskich. Pracownikom zarzucano uchylanie się od świadczenia pracy. Wojewoda stwierdził, że nie wyjaśniono jednoznacznie, czy zabezpieczone zostały należycie prawa pracowników i bezpieczeństwo pracowników. Ponadto nie zostały ustalone żadne procedury postępowania względem pracowników likwidowanej jednostki. Deklarowano indywidualne podejście do poszczególnych osób. Nie wynikały stąd żadne gwarancje dalszego zatrudnienia w innych jednostkach organizacyjnych gminy. Likwidacja jednostki, wiązać się może zatem zarówno z zakończeniem stosunków zatrudnienia, jak również ze zmianą pracodawcy, a także pozostawać może w związku z nieprzestrzeganiem praw pracowników, niezapewnieniem właściwych, wymaganych zasad higieny i bezpieczeństwa pracy. Dlatego Wojewoda uznał, że projekt niniejszej uchwały powinien podlegać procedurze opiniodawczej przewidzianej w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Zauważono, że zgodnie z § 17 ust. 5 Statutu Miasta Elbląg, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Elblągu nr XXXVI/790/2018 z dnia 13 września 2018 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Elbląg, projekty uchwał wymagają opinii związków zawodowych, jeżeli przedmiotem uregulowań w projekcie uchwały są sprawy wymagające takiej opinii. Podniesiono, że organizacje związkowe powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe, reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Ilekroć zatem projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Organ nadzoru podniósł, że uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy jest niezależne od faktu przynależności do związków osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków zawodowych, niezależnie od faktycznej działalności związku na obszarze będącym przedmiotem regulacji zamierzonego aktu prawnego. Wojewoda zaznaczył, że nie ustalał rzeczywistego stanu faktycznego i nie badał materialnej zasadności podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej gminy, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji rady gminy. Jednocześnie jednak kwestie przestrzegania praw pracowniczych, trwałości stosunku pracy lub zmiana pracodawcy, pozostają w sferze zainteresowania związków zawodowych. Związki zawodowe mają zapewnione ustawą prawo do badania takich okoliczności i przedstawienia stanowiska w procedurze opiniodawczej. Niedochowanie tej procedury uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazano też, że przedmiot uchwały dotyczyć może zadań związków zawodowych sensu largo, w zakresie pomocy udzielanej przez gminę osobom bezdomnym, bezrobotnym i społecznie wykluczonym. W ustawowym terminie Gmina Miasto Elbląg, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263) polegającym na błędnym uznaniu, iż przed podjęciem przedmiotowej uchwały koniecznym było zwrócenie się do związków zawodowych o opinię co do treści projektu wskazanej uchwały. Zdaniem strony skarżącej, wymóg uzyskania opinii związku zawodowego nie miał zastosowania w procedurze uchwalania wskazanej uchwały, w następstwie czego brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Argumentowano, że powołana przez organ nadzoru uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 wydana została w zupełnie odmiennej tematyce, w związku z likwidacją szkoły. Przedmiotem rozważań NSA była jedynie kwestia likwidacji jednostki oświatowej, a nie wszystkich jednostek gminnych bez względu na rodzaj realizowanych przez nie zadań publicznych. Dlatego obowiązek konsultacji związkowych nie może być automatycznie rozciągnięty na przypadki likwidacji pozostałych jednostek budżetowych gminy realizujących całkowicie odmienne zadania publiczne niż szkoły. Pełnomocnik podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem NSA, przy ocenie czy istniej obowiązek zaopiniowania uchwały przez organizację związkową, w pierwszym rzędzie należy badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym. Zarzucił, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trudno doszukać się wywodu na ten temat, co dodatkowo wskazuje na jego wadliwość. Stwierdził, że Wojewoda skupił się jedynie na analizie skutków uchwały w sferze prawa pracy w odniesieniu do pracowników likwidowanej jednostki. Przy czym również w tym zakresie nie ma podstaw do uznania naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Przepisy te bowiem odnoszą się do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony jedynie zbiorowych interesów pracowniczych w rozumieniu ogólnych, a nie indywidualnych interesów dotyczących bezpośrednio praw i interesów pracowników zatrudnionych w ściśle określonej jednostce organizacyjnej. W związku z tym, w sytuacji likwidacji danej jednostki, w przypadku ewentualnego naruszenia interesu indywidualnego danego pracownika ustawodawca zapewnił mu prawo do złożenia roszczenia o jego naprawienie na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym, co wynika z przepisów kodeksu pracy oraz kodeku postępowania cywilnego, a więc przepisów odmiennych niż przepisy ustawy o związkach zawodowych. Skarżąca podniosła, że procedurze konsultacji związkowej będą podlegały jedynie uchwały organów samorządu terytorialnego mające znaczenie generalne, na co zwracał uwagę NSA w wyroku z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 333/05, w którym wskazano, iż pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym. Podał, że w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, NSA uznał, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jako indywidualny akt organizacyjny nie podlega konsultacji. W związku z tym, wszelkie uchwały o charakterze wewnętrznym, jakim niewątpliwie jest uchwała o likwidacji jednostki budżetowej gminy, dotyczące wewnętrznej organizacji struktury jednostek gminnych nie będą podlegały konsultacji ze związkami zawodowymi. Do grona tych uchwał zaliczyć należy uchwałę o likwidacji Pogotowia Socjalnego w Elblągu, ponieważ prowadzona przez nie izba wytrzeźwień jest fakultatywnym, a nie obligatoryjnym zadaniem publicznym, co dodatkowo przemawia o jej wewnętrznym charakterze, bez istotnego wpływu na społeczność lokalną. Uchwała tego rodzaju ustanawia przepisy wewnętrzne, a co za tym idzie, nie jest aktem prawa miejscowego. Nie podlega zatem publikacji w dzienniku urzędowym. Ponadto adresatem norm w niej zawartych nie jest społeczność lokalna, lecz jedynie jednostka podległa gminie. Strona skarżąca podkreśliła, że konsultacji w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych podlegają jedynie akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne. Wskazano, że analogiczne stanowisko zajął WSA w Kielcach w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12, NSA w wyroku z 2 października , sygn. akt I OSK 1691/13 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 92/13. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, odnosząc się do argumentów skargi, że uchwała w sprawie likwidacji jednostki budżetowej, będącej zakładem pracy dla kilkunastu osób i pełniącej funkcje Pogotowia Socjalnego, z uwagi na swój charakter i zadania realizowane przez jednostkę, nie może być uznana za akt o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym, co oznacza, że pozostaje aktem prawnym w rozumieniu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Elblągu Nr XXIX/834/2014 z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie nadania Statutu jednostce budżetowej - Pogotowie Socjalne w Elblągu - § 3 i 4 załącznika do uchwały, do zakresu działania i zadań Pogotowia Socjalnego, należy m.in. : przyjmowanie do wytrzeźwienia osób w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób; zapewnianie noclegu osobom bezdomnym; prowadzenie działalności profilaktyczno-terapeutycznej; sprawowanie opieki nad osobami będącymi w stanie nietrzeźwości; wykonywanie wobec osób w stanie nietrzeźwości zabiegów higieniczno-sanitarnych; udzielanie osobom w stanie nietrzeźwości pierwszej pomocy; informowanie osób przyjętych do Pogotowia o szkodliwości spożywania alkoholu oraz motywowanie ich do podjęcia leczenia odwykowego; zapewnienie warunków sanitarnych osobom bezdomnym w celu utrzymania higieny osobistej; informowanie bezdomnych o możliwościach uzyskania wszechstronnej pomocy związanej z bezdomnością (w tym możliwości uzyskania żywienia, odzieży i obuwia); zgłaszanie bezdomnych do prac interwencyjnych; współpraca z właściwymi gminnymi komisjami rozwiązywania problemów alkoholowych, podmiotami prowadzącymi działalność leczniczą oraz innymi instytucjami i organizacjami, których działalność ma na celu przeciwdziałanie problemom alkoholowym i ich skutkom. Zgodnie z § 5 i 6 Statutu, Pogotowie może również realizować inne zadania, zgodne z przedmiotem i zakresem działania oraz specyfiką placówki, a w celu realizacji działań Pogotowie współpracuje w szczególności z Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, placówkami lecznictwa odwykowego, Policją, Strażą Miejską, innymi instytucjami i organizacjami zajmującymi się przeciwdziałaniem i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i ich skutkom. W ocenie organu nadzoru, bez znaczenia pozostaje, że zadania realizowane przez Pogotowie Socjalne, nie mają charakteru zadań obligatoryjnych. Likwidacja jednostki, której działalność ukierunkowana jest na udzielanie pomocy osobom bezdomnym, bezrobotnym i społecznie wykluczonym, nie może pozostawać bez wpływu na sytuację nieograniczonego kręgu odbiorców usług oraz całej społeczności lokalnej. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie zarówno w przebiegu dyskusji na sesji Rady, jak również w mediach publicznych i społecznościowych. Wojewoda wskazał, że po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, do organu wpłynęło stanowisko Zarządu Terenowego NZSS Policjantów KMP w Elblągu, z którego jednoznacznie wynika, iż współpraca Policji z Pogotowiem Socjalnym istotnie usprawniała pracę Policji, natomiast likwidacja jednostki, może mieć negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa w mieście i powiecie. Wojewoda wytłumaczył, że ustalając, czy opiniowaniu w trybie ustawy o związkach zawodowych podlegają jedynie akty prawa miejscowego, czy też wszelkie akty prawne, podejmowane w sprawach objętych zadaniami związków zawodowych, brał pod uwagę jedynie treść uzasadnienia powołanej uchwały NSA. Z zakresu opiniowania Naczelny Sąd Administracyjny wyłączył uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych - decyzji, a także uchwały podejmowane w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nie objętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym, czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym. Uchwała Rady Miejskiej w Elblągu, podjęta w sprawie likwidacji Pogotowia Socjalnego, nie stanowiła żadnego z ww. aktów, stąd też wydane rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należy za prawidłowe. W piśmie procesowym z 20 lipca 2020 r. pełnomocnik gminy, odnosząc się do argumentów Wojewody, przedstawionych w odpowiedzi na skargę, zarzucił, że są one daleko spóźnione w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdził, że nieuprawnione jest sugerowanie przez Wojewodę, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały osoby bezdomne utraciły możliwość uzyskania pomocy. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych umów zawartych przez Gminę Miasto Elbląg z organizacjami pożytku publicznego na okoliczność realizacji przez Gminę zadania w zakresie udzielania pomocy osobom bezdomnym. Zdaniem pełnomocnika istotności zakwestionowanej uchwały nie może potwierdzać też powoływane przez Wojewodę stanowisko Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KMP w Elblągu. Zaznaczył, że stanowisko to nie zostało wystosowane przez Komendę Miejską Policji w Elblągu, lecz jedynie przez związek zawodowy w niej działający, zatem nie jest to oficjalne stanowisko KMP, która nie zgłaszała organom gminy negatywnych uwag odnośnie do podjętej uchwały. Zdaniem pełnomocnika, trudno też uznać, aby stanowisko Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KMP w Elblągu zostało oparte na uzasadnionych obawach o bezpieczeństwo w mieście Elbląg skoro, zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawowym zadaniem Policji jest doprowadzenie osoby nietrzeźwej do jednostki Policji w sytuacji braku izby wytrzeźwień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru prawnego uchwały w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Pogotowia Socjalnego z siedzibą w Elblągu i podlegania jej rygorom art. 19 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z tymi przepisami organizacja związkowa ma prawo opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i organy samorządu terytorialnego mają obowiązek przedłożenia takich aktów prawnych do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związku, wyznaczając termin do przedstawienia opinii, który nie powinien być krótszy niż 30 dni, może być skrócony maksymalnie do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażania. Strona skarżąca akcentowała, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Ma charakter wewnętrzny, gdyż jej adresatem nie jest społeczność lokalna, lecz jednostka podległa gminie, której działanie nie jest obligatoryjne. Argumentowano, że uchwała o likwidacji dotyczy tylko indywidualnych interesów zatrudnionych w niej dotychczas pracowników, którzy mogą poszukiwać ochrony na podstawie kodeksu pracy. Dlatego uznano, że uchwała o likwidacji jednostki nie podlega opiniowaniu. Do stanowiska tego odniósł się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, prawidłowo przyjmując, że uchwała ta podlega opiniowaniu przez związki zawodowe. Zasadnie organ nadzoru wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że likwidacja jednostki wpłynie bezpośrednio na prawa i interesy zatrudnionych w niej kilkunastu pracowników, co bezspornie znajduje się w obszarze zainteresowania związków zawodowych. Ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Poza tym Wojewoda uwzględnił, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, już na etapie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, gdyż dotyczy pomocy udzielanej dotychczas przez gminę osobom bezdomnym, bezrobotnym i społecznie wykluczonym, o czym jest wyraźnie mowa w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Podkreślenie w odpowiedzi na skargę zakresu zadań realizowanych dotychczas przez likwidowaną jednostkę tylko potwierdza, że Pogotowie Socjalne pełniło ważną rolę w życiu społecznym, gdyż zapewniało pomoc osobom bezdomnym i nietrzeźwym, a tym samym, służyło zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.s.g.). Pogotowie Socjalne, co w sprawie nie jest kwestionowane, współpracowało z innymi jednostkami organizacyjnymi. Brak tej jednostki wpłynie na sposób funkcjonowania społeczeństwa lokalnego, na reguły postępowania z osobami korzystającymi ze wsparcia tej jednostki, a tym samym, wpłynie na zakres dotychczasowych uprawnień członków tej wspólnoty. Zakwestionowana uchwała ma zatem szeroki wydźwięk społeczny, nie zamyka się tylko do kwestii stricte organizacyjnych jednostki, którą Gmina utworzyła w celu realizacji zadań publicznych w zakresie świadczenia pomocy społecznej. W uzasadnieniu cytowanej uchwały z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, dokonując interpretacji art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, w świetle nowelizacji z 2001 r., że nie jest uprawniona wykładnia ograniczająca pojęcie aktów prawnych podlegających zaopiniowaniu przez związki zawodowe jedynie do aktów generalno-abstrakcyjnych, czyli do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Każdy akt podejmowany przez organy władzy publicznej, jest aktem prawnym. Jednak nie każdy podlega procedurze opiniodawczej związków zawodowych. Wyłączone są z tego obowiązku uchwały o charakterze personalnym a także stricte wewnętrznym i organizacyjnym. NSA wyjaśnił, że jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania jej opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu. Na wywoływanie skutków zewnętrznych przez uchwały o charakterze organizacyjnym zwracał uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 1146/16 (publ. w CBOSA). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że jeżeli uchwała organu gminy dotyczy bezpośrednio praw i interesów zatrudnionych pracowników i wpływa na uprawnienia ogółu mieszkańców, to podlega opiniowaniu związków zawodowych. W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśniono powyżej, taka sytuacja właśnie zaistniała. Dlatego objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała powinna zostać poprzedzona procedurą opiniodawczą z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych i prawidłowo organ nadzoru stwierdził jej nieważność. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.