II SA/Wa 1084/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] D. W. (dalej: "skarżący"), jako żołnierz w służbie kontraktowej, pełniący służbę wojskową w [...] w P., na podstawie kontraktu zawartego na okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2021 r., wnioskiem z [...] marca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek, Dyrektor ustalił, że skarżący – jako funkcjonariusz Policji, otrzymał na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji w P. z [...] listopada 2010 r. nr [...] pomoc finansową w kwocie 8.338 zł na zakup lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P."), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.), a także § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947). Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "z.s.z."), odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że skarżący miał wypłacane świadczenie mieszkaniowe w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. Podczas ponownej weryfikacji jego wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 21 ust. 6 z.s.z., organ pierwszej instancji wystąpił [...] listopada 2019 r. z zapytaniem do Komendanta [...] Policji w P., który poinformował (pismem z [...] grudnia 2019 r.), iż skarżący pełnił służbę w Policji w latach 2004 - 2018 i nie zaistniały przesłanki do zwrotu pomocy finansowej przyznanej mu ww. decyzją nr [...]. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący nie skorzystał z prawa do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, jak również nie złożył dodatkowych wyjaśnień. Powołując się na treść przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., organ pierwszej instancji stwierdził, że analogiczny stan faktyczny był przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 690/19. Sąd uznał w nim, iż kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 z.s.z. "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w ww. przepisie, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa, ze środków publicznych, na cele mieszkalne. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie, w którym zaakcentował, że organy wojskowe zapewniały go, iż dotychczasowa służba w Policji stanowić będzie atut, a nie przeszkodę, zaś uzyskane w czasie jej trwania świadczenia (poza świadczeniem emerytalnym, które zostanie zawieszone) nie będą miały żadnego negatywnego wpływu na uprawnienia przysługujące w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej. Ten fakt potwierdził Dyrektor, wypłacając skarżącemu świadczenie mieszkaniowe czy proponując kwaterę. Następnie wydanie po kilku miesiącach odmiennej decyzji, bez racjonalnego uzasadnienia, w oparciu o ten sam stan prawny i faktyczny oraz z tymi samymi dowodami w sprawie, narusza zaufanie skarżącego - żołnierza do władzy publicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji), decyzją nr [...], wydaną [...] marca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.), a także art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że istota sprawy w przedmiotowym stanie faktycznym sprowadza się do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 z.s.z. Regulacja ta formułuje zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ww. ustawa przewidywała pomoc finansową dla żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, która była finansowana ze środków budżetu Państwa. Pomoc finansowa miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i była - obok przydziału kwatery stałej - trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje z.s.z., w której pomoc finansową zastąpiono ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji z.s.z. w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z tego ostatniego rozwiązania na rzecz odprawy mieszkaniowej przysługującej żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest realizacja prawa do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 88 i art. 94 u.P.). Zatem koniecznym było uwzględnienie faktu, iż prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie tej pomocy finansowej oznacza na gruncie u.P., uznanie skarżącego za osobę, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Co istotne, uzyskana pomoc finansowa przez policjanta przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro uprawnienia skarżącego jako funkcjonariusza Policji zostały zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu, to bezspornym jest, że na gruncie u.P. jest on traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w z.s.z. i u.P. stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza czy policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt otrzymania pomocy finansowej przez skarżącego, który był funkcjonariuszem Policji, nie może więc zostać pominięty. Prezes AMW przytoczył przepisy wprost zrównujące prawa nabyte przez funkcjonariuszy innych służb mundurowych, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Podkreślił, że przyznanie skarżącemu dwukrotnie wsparcia Państwa w ramach realizacji potrzeb mieszkaniowych prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo - jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Prezes AMW, bacząc na "specyfikę sprawy", doszedł do przekonania, że istnieje podstawa do zastosowania, obok wykładni językowej, również wykładni celowościowej, historycznej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. Ograniczenie się tylko do literalnego brzmienia ww. przepisu, o co faktycznie wnosi skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu tych norm prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą (tj. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a tym samym zapewnienie należytego wykonywania obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju). Dlatego odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając bądź kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Stoi to w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym, nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona. Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, że ustawodawca, kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem dyspozycyjności, zawarł w art. 21 ust. 10 z.s.z. wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, iż potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 10 z.s.z., zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków w miejscu pełnienia służby. Powyższa decyzja Prezesa AMW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązujące; 2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na pominięciu dowodu z dokumentów w postaci: a) pisma Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. z [...] kwietnia 2019 r. dotyczącego przyznania uprawnień wynikających z art. 21 ust. 2 pkt 3 z.s.z. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, b) pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z [...] grudnia 2020 r., z którego wynika, że nie zaistniały żadne przesłanki powodujące konieczność zwrotu otrzymanej pomocy finansowej; 3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie okoliczności faktycznych za udowodnione, w tym w szczególności okoliczności uzyskania pomocy finansowej, uniemożliwiając skontrolowanie decyzji pod względem tego, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny pod kątem zaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z.; 4. art. 8 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie samodzielnie tworzonych przez organ przesłanek, niepopartych przepisami prawa oraz wydanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, co skutkuje naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej; 5. art. 9 k.p.a. poprzez nierespektowanie prawa strony do uzyskania należytej, wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie, skutkujące utratą prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego w związku z otrzymaniem pomocy finansowej, w sytuacji gdy literalne brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., a co więcej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, podczas gdy skarżący otrzymał tę pomoc 5 listopada 2010 r. na podstawie u.P. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., co spowodowało, że organ błędnie przyjął, iż skoro skarżący skorzystał już z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to traci uprawnienia podstawowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 z.s.z. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Według Prezesa AMW, sens art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. "wydaje się językowo jasny, ale też wątpliwy" po skonfrontowaniu go z innym przepisami z.s.z. (art. 23 ust.: 1, 2, 5, 6, 8, 9; art. 41 ust. 2 i ust. 3) czy ustawami poszczególnych służb mundurowych w zakresie celów tych regulacji związanych z zakwaterowaniem (art. 94 i art. 95 ust. 1 u.P.; art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.; art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm.; art. 108 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu – Dz. U. z 2020 r., poz. 27 ze zm.; art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa - Dz. U. z 2020 r., poz. 384 ze zm. etc.). Zestawiając powyższe przepisy, Prezes AMW podniósł, iż pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy ww. służb w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy, a obecnie odprawa mieszkaniowa. Z uwagi na fakt, że funkcjonariusze różnych służb mundurowych, po wypracowaniu stażu emerytalnego (15 lat) coraz częściej wstępują do zawodowej służby wojskowej, by po roku czy dwóch latach z tej służby zrezygnować i otrzymać odprawę mieszkaniową, organy Agencji Mienia Wojskowego powzięły wątpliwości, czy wykładnia językowa art. 21 ust. 6 z.s.z. jest jedynie właściwą i czy nie należy odnieść się do innych reguł wykładni. Norma cyt. wyżej przepisu w zakresie, w jakim odnosi docelowe zaspokojenie "prawa do lokalu" wyłącznie do z.s.z., pozostaje bowiem w kolizji z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Podwójna pomoc Państwa w realizacji "prawa do kwatery" w z.s.z. nie jest możliwa, dlatego w świetle art. 21 ust. 6 czy art. 23 ust. 9 pkt 1 z.s.z. pozycja żołnierzy - byłych funkcjonariuszy jest uprzywilejowana w stosunku do innych żołnierzy. Ta nierówność skłoniła organy Agencji Mienia Wojskowego do interpretacji rozszerzającej zakres stosowania art. 21 ust. 6 z.s.z. również na żołnierzy, którzy swoje prawo do lokalu zaspokoili na podstawie odrębnych przepisów, zwłaszcza że za taką interpretacją przemawiają dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej. W tym aspekcie organ zaakcentował, iż uzupełnienie wykładni językowej należy uznać za wskazane (mimo że przepis jest jasny), gdy prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (podwójna pomoc Państwa), gdy przemawiają za tym szczególne racje prawne (jednorazowość wsparcia finansowego) i gdy pozostaje to w konflikcie z innymi normami systemu (regulacje praw do lokalu w ustawach pragmatycznych). W piśmie z [...] czerwca 2020 r. skarżący odniósł się do argumentacji odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że nie zamierza rezygnować ze służby wojskowej po roku czy po dwóch latach, ponieważ realizuje się w niej z satysfakcją. Organ pominął fakt, iż służbę tę skarżący może pełnić przez 15 lat albo dłużej, wypracowując dłuższy staż niż żołnierz niebędący wcześniej funkcjonariuszem innej służby mundurowej, lecz nawet wówczas, zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że jego skarga dotyczy świadczenia mieszkaniowego, a nie odprawy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie obie strony postępowania, tj. skarżący (w ww. piśmie z [...] czerwca 2020 r.) oraz Prezes AMW (w piśmie z [...] sierpnia 2020 r.) zażądały rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno Prezes AMW, jak i organ pierwszej instancji, wydali decyzje z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy Państwa na cele mieszkaniowe. Innymi słowy, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 z.s.z, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 z.s.z, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W art. 21 ust. 4 z.s.z. przewidziano, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego), ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. Wedle tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Natomiast w przepisie art. 21 ust. 10 z.s.z. zastrzeżono, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Na gruncie niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżący, będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Zatem organy obu instancji, odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosowały przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" Prezes AMW powołał się na wykładnię celowościową, historyczną i systemową art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. Skorzystanie z tych reguł interpretacji przepisu organ drugiej instancji umotywował konstytucyjną zasadą równości wobec prawa zawartą w art. 2 i at. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym zaniechał głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie, a zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, przepisy art. 21 ust. 6 i ust. 10 z.s.z. są jasne i precyzyjne. W art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. ujęto katalog enumeratywnie wyliczający przesłanki wyłączające dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 z.s.z. wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto uregulowanie art. 21 ust. 6 z.s.z. stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., Prezes AMW powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja policjantów. Na potwierdzenie można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym stwierdzono m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Warto też odnotować, iż nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.) stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji, tj. zakazu nie ma ani w z.s.z., ani w u.P. Nawet gdyby przyjąć za Prezesem AMW, iż zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 z.s.z. było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania nie przysługuje. Dostrzec też wypada, co również przyznaje organ drugiej instancji, iż z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana. Pomimo tego ustawodawca nie zdecydował się na poszerzenie katalogu przesłanek negatywnych poprzez wyeliminowanie prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Policji i uzyskał tam pomoc finansową. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się, iż jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest zgodny wynik wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej (vide uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 i z 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11; podobnie postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, publ. Biuletyn SN 2007 nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08 i z 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające - rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jednym ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 z.s.z. - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, iż oczywistym jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia mogą dotyczyć zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12). Sąd także uwzględnił następujące stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18: "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". W ww. wyroku NSA jako zasadne ocenił twierdzenie organu, w myśl którego "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Również tut. Sąd w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W przedmiotowej sprawie Sąd w składzie tu orzekającym nie podzielił stanowiska organów co do możliwości zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. jest jasny i nie sposób uznać, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji organy orzekające w sprawie powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową. W świetle powyższego, nie sposób zaaprobować sugestii Prezesa AMW, odnośnie zastosowania wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, a w konsekwencji uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, która to pomoc - jak błędnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i w świetle kryteriów określonych w przepisach z.s.z. przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że skarżący ich nie poniósł w niniejszej sprawie, ponieważ nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ww. ustawy jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.