VII SA/Wa 999/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. M. "S." przy ul. W. [...], [...], [...], K. [...], [...], I. [...], [...] we W. (zwanej dalej również "Wspólnotą Mieszkaniową"), a także Pani M. B.-S. i Pana W. S., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchylił ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem, który wpłynął do Prezydenta W. w dniu [...] października 2016 r., I. Sp. z o.o. z siedzibą we W. zwróciła się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz: – budowę chodników, nawierzchni utwardzonych oraz zieleni, – przebudowę kanalizacji teletechnicznej, – budowę sieci c.o., – budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, – zabezpieczenie kabli elektrycznych na wjeździe, – przebudowę dwóch zjazdów, budowę jednego zjazdu, remont chodnika, – przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu, – rozbiórkę ogrodzenia murowanego wraz z bramą, ażurowego, wiaty i zadaszenia, we W. przy ul. I. (działka nr [...], [...], obręb S. M.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Prezydent W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. Spółce pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. W dniu [...] października 2017 r. Spółka uzupełniła wniosek, wskazując m.in, że projekt budowlany zakłada pełne zachowanie wyjścia awaryjnego z budowli ochronnej znajdującej się pod budynkiem O. [...]. Prezydent W. w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. W odwołaniu od ww. decyzji I. Sp. z o.o. podniosła m.in., że nie jest potrzebna zgoda właściciela schronu, stanowiącego część budynku przy ul. O. [...], ponieważ nie będą przy tym obiekcie prowadzone żadne prace budowlane. Zarzut ten został sformułowany w odniesieniu do uzasadnienia ww. decyzji, w której organ wskazał uchybienie w zakresie braku zgody właściciela schronu na przeprowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz: – budowę chodników, nawierzchni utwardzonych oraz zieleni, – przebudowę kanalizacji teletechnicznej, – budowę sieci c.o., – budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, – zabezpieczenie kabli elektrycznych na wjeździe, – przebudowę dwóch zjazdów, budowę jednego zjazdu, remont chodnika, – przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu, – rozbiórkę ogrodzenia murowanego wraz z bramą, ażurowego, wiaty i zadaszenia, we W. przy ul. I. (działka nr [...], [...], obręb S. M.). W dniu [...] grudnia 2018 r. Spółka zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o sprostowanie ww. decyzji poprzez usunięcie z sentencji zwrotu "- przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], dokonał sprostowania oczywistej omyłki w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. W ten sposób, że usunął na stronie pierwszej ww. decyzji tiret siódmy (wiersz siódmy od dołu) o treści: "- przebudowę wyjścia awaryjnego ze schronu". Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., – dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 zez zm. – dalej "Prawo budowlane"). Wojewoda [...] stwierdził, że na etapie postępowania przed Prezydentem W., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę, wnioskodawca deklarował, że projekt zakłada pełne zachowanie wyjścia awaryjnego z budowli ochronnej (tj. schronu) znajdującej się pod budynkiem przy ul. O. [...]. Ponadto organ wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował jakichkolwiek robót budowlanych przy wyjściu awaryjnym ze schronu ani przy innych częściach schronu. Wobec powyższego, Wojewoda [...] uznał, że zamieszczenie w decyzji "przebudowy wyjścia awaryjnego ze schronu", jako robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę stanowi oczywistą omyłkę, podlegającą sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa twierdząc, że kwestia przedmiotowego wyjścia ze schronu wraz z czerpnią powietrza stanowi istotny merytorycznie składnik postepowania. Elementy schronu posadowione są w centralnej części działki, na której skarżący planuje wzniesienie budynku mieszkalno-usługowego. Wspólnota Mieszkaniowa wskazała ponadto, że organ zaskarżonym postanowieniem dokonał modyfikacji treści decyzji w odniesieniu do merytorycznego zakresu pozwolenia na budowę. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018r. złożyli także M. B.-S. i W. S. Zażalający podnieśli, że organ naruszył art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postepowaniu na każdym jego etapie, a także art. 113 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie w treści decyzji zmiany o charakterze merytorycznym. W zakresie drugiego zarzutu wskazano, że organ dokonał zmiany opisu istotnego składnika inwestycji, która nie może być traktowania jako oczywista omyłka możliwa do sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, M. B.-S. i W. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w trybie sprostowania nie podlegają błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, przez co należy także rozumieć błędy co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Tym samym sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a., zdaniem organu, może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Wady te muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, co oznacza, że nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub modyfikować stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Organ podkreślił, że Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem nie sprostował oczywistej omyłki pisarskiej, ale zmienił sentencję decyzji w merytorycznym zakresie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (dalej "Skarżąca"). Skarżąca zarzuciła postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wskazana przez Skarżącą omyłka nie nadaje się do sprostowania w trybie ww. przepisu. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. stwierdziła też, że z treści projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że przewiduje on pełne zachowanie wyjścia awaryjnego z budowli ochronnej pod budynkiem przy ul. O. [...] we W. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym, zdaniem Skarżącej, dokonane przez organ pierwszej instancji sprostowanie było dopuszczalne, albowiem granicę dopuszczalności danej omyłki wyznacza cecha oczywistości danej omyłki. Taka sytuacja według Skarżącej zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem jednoznacznie z treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że decyzja ta nie obejmuje przebudowy schronu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwana dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według której postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. było wadliwe i należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Tym samym, GINB prawidłowo uznał, że sprostowanie powodowało merytoryczną zmianę decyzji – co jest niedopuszczalne w świetle art. 113 § 1 k.p.a. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego można wyróżnić dwie kategorie środków prawnych służących usuwaniu wad aktów administracyjnych. Zastosowanie konkretnego środka zależy od istotności takiej wady. To oznacza, że wybór ten nie jest dobrowolny, a podyktowany konkretnymi kryteriami istotności. Wady istotne podlegają zatem eliminowaniu przy wykorzystaniu zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych, takich jak np.: zmiana decyzji, jej uchylenie, czy stwierdzenie nieważności. Są to środki prawne, które powodują szczególne konsekwencje dla aktu, albowiem wzruszają jego trwałość i eliminują go z obrotu prawnego w całości lub w części. Tryby te wykorzystywane są w przypadku wad istotnych, a więc takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i którym można przypisać walor merytoryczny. Nie każda jednak wada decyzji musi skutkować tak restrykcyjnymi środkami prawnym jak wskazane powyżej. Wydany akt administracyjny może, bowiem zawierać takie wady, które nie wpływają na treść rozstrzygnięcia, ale powodują pewne nieścisłości. Eliminacja takich nieistotnych wad możliwa jest w trybie sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przyjęta w art. 113 § 1 k.p.a. klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca i charakteryzuje się oczywistością. Stanowi ona więc granicę przedmiotowej dopuszczalności sprostowania wyrażającą się tym, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Wada merytoryczna nie jest bowiem oczywistą omyłką (pisarską) i nie podlega sprostowaniu w tym trybie. Zakres oczywistości danej wady powinien być zawsze oceniany indywidualnie na gruncie realiów rozpatrywanej sprawy. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na granice i przedmiotowy zakres znaczenia "oczywistości omyłki". Za oczywiste omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., uważa się omyłki nie powodujące istotnej wadliwości orzeczenia organu, mogącego skutkować koniecznością eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2530/16; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2899/18 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 323/10). Oczywistość błędu czy omyłki polega na widocznej w świetle akt sprawy rozbieżności między myślą (zamierzeniem) wyrażoną przez organ administracji publicznej a doborem poszczególnych słów lub cyfr dla określenia niebudzących wątpliwości faktów (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 489/01). Widoczna omyłka może wiązać się z niewłaściwym użyciem np. wyrazu, widocznie mylną pisownią albo niezamierzonym opuszczeniem jednego lub więcej wyrazów. Taka sytuacja może się więc wiązać z tym, że w decyzji administracyjnej wyrażono coś, co widocznie niezgodne jest z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ administracji publicznej, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy omyłkę pisarską (por. Wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. akt II SA 1099/01). Oczywisty charakter błędów i omyłek w decyzji, który stanowi przesłankę dopuszczalności zastosowania art. 113 § 1 k.p.a., przesądza o tym, że sprostowanie nie może spowodować merytorycznej ingerencji w treść orzeczenia. W trybie przewidzianym w ww. przepisie nie można zatem doprowadzić do zmiany zasadniczej treści rozstrzygnięcia, choćby nawet podjętego pod wpływem błędu, czyli wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym. Nie można w tym trybie zmienić takiego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W konsekwencji więc niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie (por. Wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2746/98). Nie można także sprostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a. wady decyzji polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 510/04). Na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. niedopuszczalne jest uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia lub jej innego składnika. Z samej bowiem swej natury "sprostowanie" może się odnosić tylko do tych elementów, które faktycznie w decyzji istnieją, a jedynie zostały błędnie wyrażone Na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, że rozbieżność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem polegającą na określeniu innego zakresu uprawnień budowlanych niż te, które posiadała skarżąca należy ocenić jako omyłkę istotną, która nie podlega naprawieniu w trybie określonym przez art. 113 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej postępowanie zwłaszcza, gdy omyłki te powodują sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem. Podkreślić też należy, że rozstrzygniecie i uzasadnienie decyzji stanowią jej odrębne elementy. Pierwszy z nich zawiera stanowisko właściwego organu decydujące o prawach i obowiązkach stron, a drugi uzasadnienie tego stanowiska. W razie zatem sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu i w nim upatrywać stanowiska organu co do praw i obowiązków stron. Stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiera wadę w rozstrzygnięciu wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie można, bowiem jednoznacznie, na podstawie samej decyzji, czy akt sprawy, pobieżnie stwierdzić, że decyzja zwiera istotną omyłkę. Co prawda, mogą istnieć rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem, szczególnie w zakresie treści sentencji decyzji jednakże takowe stwierdzenie jest możliwe po wnikliwej analizie akt administracyjnych – tj.: wniosku, projektu budowlanego i innych dokumentów. To zaś skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy, celem merytorycznego zbadania rozbieżność między domniemaną omyłką, a faktyczną myślą, którą chciał wyrazić organ. Oczywistość natomiast musi być widoczna, bez zagłębiania się w kwestie merytoryczne. Musi ona być oczywista nawet dla podmiotu, który nie jest zorientowany w sprawie. Jak bowiem wskazała sama Skarżąca w uzasadnieniu skargi, rozstrzygniecie jest niezgodne ze stroną 84, 106, 107, 150 i 155 projektu budowlanego. To już stanowi o istotności wady, albowiem aby stwierdzić, czy faktycznie istnieją różnice między rozstrzygnięciem a stanem faktycznym i prawnym, należy dokonać oceny projektu budowlanego – a więc merytorycznej części wniosku z aktami sprawy i zapadłym rozstrzygnięciem. Sąd, rozpoznając sprawę podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że organ pierwszej instancji naruszył art. 113 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego, ani procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.